Klokere vern av de aller minste

Rapport 2016/46

Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen og Tor Homleid

Klokere vern av de aller minste

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Evaluering Velferd Skatter og offentlig økonomi
År	2016
Rapportnummer	46
Forfatter(e)	Tyra Ekhaugen Ingeborg Rasmussen Tor Homleid
Last ned	file_download (1.3 MB)
Les i nettleser	find_in_page

RAPPORT	 	
2016/46

Klokere vern av de aller minste
 	Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen og Tor Homleid
VISTA ANALYSE AS

Klokere vern av de aller minste

1.	 Dokumentdetaljer
Vista Analyse AS	 	Rapport nummer 	2016/46
Rapporttittel 	 	Klokere vern av de aller minste
ISBN	 	978	-82	-8126	-303	-1
Forfatter	 	Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen og Tor Homleid
Dato for ferdigstilling 	 	17.10.2016
Pro	sjektleder	 	Tyra Ekhaugen
Kvalitetssikrer	 	Sidsel Sverdrup
Oppdragsgiver	 	Barne	- og likestillingsdepartementet
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Publisert 	 	www.vista	-analyse.no
Nøkkelord	 	Barnevern, sped	- og sm	åbarn, utsatte grupper

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	1
Forord
Vista Analyse har på oppdrag fra Barne	- og likestillingsdepartementet utredet ulike forslag til
endringer i systemet for statlig utredning og veiledning av sped	- og småbarns	familier. Endringene
er ment å inngå i d	en kvalitets	- og strukturreformen departementet 	for tiden 	forbereder i barne	-
vernet. Formålet med oppdraget har vært å kartlegge dagens tilbud i sentre for foreldre og barn
og kommunenes behov for denne typen bistand; vurdere hvordan ulike endringer vil p	åvirke
kommunenes etterspørsel etter statlig utredning og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier, og
vurdere hvilket 	alternativ til dagens system 	som er å foretrekke.
Arbeidet er utført av Tyra Ekhaugen, Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Sidsel Sverdrup,	 med
bistand fra Nina Bruvik Westberg. Tyra Ekhaugen har ledet prosjektet, mens 	Sidsel Sverdrup	 har
vært kvalitets	sikrer.
Vi takker Barne	- og likestillingsdepartementet for et interessant oppdrag og godt samarbeid
under	veis. En særlig takk til 	våre kont	aktpersoner 	Sven Stokkeland og Anders Humstad.

Tyra Ekhaugen
Prosjektleder
Vista Analyse AS

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	3
Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	... 5
1. 	Bakgrunn og mandat	 ................................	................................	................................	.. 5
2. 	Dag	ens situasjon	 ................................	................................	................................	........	 6
3. 	Tre alternativer til dagens system	 ................................	................................	...............	 8
4. 	Kommunenes etterspørsel i de ulike alternativene	 ................................	.....................	 8
5. 	Anbefaling om nytt system	 ................................	................................	..........................	 9
1. 	Innledning	 ................................	................................	................................	...........................	 11
1.1	 	Et barn blir født	 ................................	................................	................................	.........	 11
1.2	 	Mandatet for oppdraget	 ................................	................................	............................	 12
2. 	Dagens tilbud til sped	- og småbarnsfamilier	 ................................	................................	.. 13
2.1	 	Sentr	e for foreldre og barn er et supplement til kommunenes arbeid	 ......................	 13
2.2	 	Tilbudet av sentre for foreldre og barn	................................	................................	......	 13
2.3	 	Innholdet i sentrenes tilbud	 ................................	................................	.......................	 17
2.4	 	Tilbud som ove	rlapper med sentrene	 ................................	................................	.......	 20
2.5	 	Bruken av sentre for foreldre og barn	 ................................	................................	.......	 22
3. 	Kommunenes behov	 ................................	................................	................................	..........	 25
3.1	 	Det totale behovet for statlig utredning og veiledning	 ................................	...............	 25
3.2	 	Kommunenes behov vs. det som tilbys i sentrene	 ................................	...................	 28
3.3	 	Behovet for bistand varierer mellom kommunene	 ................................	....................	 30
4. 	Reform: Utgangspunkt og forslag	 ................................	................................	...................	 33
4.1	 	Dagens ansvarsdeling mellom stat og kommune	 ................................	.....................	 33
4.2	 	Hva er formålet med reformen?	 ................................	................................	................	 35
4.3	 	Alternativer til dagens system	 ................................	................................	...................	 36
5. 	Kommunenes etterspørsel	 ................................	................................	...............................	 39
5.1	 	En matematisk modell for kommunenes etterspørsel	 ................................	..............	 39
5.2	 	Hvordan etterspørselen avhenger av pris	 ................................	................................	 44
5.3	 	Hvordan etterspørselen avhenger av kvalitet	 ................................	...........................	 46
6. 	Virkninger for kommunene	 ................................	................................	...............................	 49
6.1	 	Nødvendig å tallfeste en rekke forutsetninger	 ................................	..........................	 49
6.2	 	Kommunenes etterspørsel i de ulike alternativene	 ................................	...................	 52

Klokere vern av de aller minste
4 	 	Vista Analyse
6.3	 	Hvordan staten ka	n møte kommunenes etterspørsel	 ................................	...............	 54
7. 	Valg av nytt system	 ................................	................................	................................	............	 57
7.1	 	Reformen skal maksimere samfunnets velferd	 ................................	.........................	 57
7.2	 	Forhold som endrer aktørenes nytte	 ................................	................................	.........	 58
7.3	 	Hvilket alternativ som maksimerer samfunnets velferd	 ................................	............	 62
8. 	Nærmere om nytt system og andre anbefalinger	 ................................	...........................	 65
8.1	 	Nærmere om det anbefalte alternativet	 ................................	................................	....	 65
8.2	 	Behov for en bred evaluering	 ................................	................................	....................	 66
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	.. 68
Vedlegg: Intervjuene	 ................................	................................	................................	.................	 69
1. 	Utvalg og gjennomføring	 ................................	................................	...........................	 69
2. 	Hva er kommunenes behov	? ................................	................................	....................	 69
3. 	Hvilke familier bør få et tilbud?	 ................................	................................	..................	 71
4. 	Hva gjør kommuner som ikke bruker sentrene?	 ................................	.......................	 74
5. 	Inndeling i utrednings	- og veiledningsfase	 ................................	................................	 75
6. 	Et mer fleksibelt utrednings	- og veiledningstilbud	 ................................	.....................	 76
7. 	Konsekvenser for sentrene av forslagene	 ................................	................................	 79
8. 	Egenandelens betydning for etterspørselen	 ................................	.............................	 79
9. 	Anne	t ................................	................................	................................	.........................	 80

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	5
Sammendrag og konklusjoner
Barne	- og likestillingsdepartementet forbereder en kvalitets	- og strukturreform av barnevernet.
Som en del av reformen vurderes endringer i det statlige barnevernet for sped	- og småbarn,
nærmere bestemt	 for	 de utredningene og veiledningstiltakene som gjennomføres ved sentre for
foreldre og barn. Vista Analyse har vurdert konsekvensene av disse forslagene. Vi analyserer
konsekvensene for kommunenes etterspørsel og vurderer ulike modelle	r op	p mot hverandre. Vår
anbefaling er at 	tilbudet fra sentrene	 bør	 gjøres mer fleksibelt slik at en del familier kan bo hjemme
under tiltaket. Dette vil gi et tilbud til flere familier enn i dag, både fordi et slikt tilbud treffer flere
familier og fordi det 	frigjør plasser innenfor dagens økonomiske ramme. Det legger også bedre til
rette for kompetanse	overføring til kommunene. 	Det arbeidet som er påbegynt i Bufetat med å
standardisere det statlige tilbudet bør forsterkes og også gjelde de ideelle sentrene	. S	taten	 bør
fortsette å 	del	finansiere både utredning og veiledning	, innenfor en gitt økonomisk ramme.
Vi avdekker et betydelig effektiviseringspotensial i dagens sentre. 	Målgruppen for tilbudet er uklar,
slik at barn opp mot 18 år gis et tilbud beregnet på 	sped	- og småbarn. 	Den delen av tilbudet som
drives av Bufetat, har langt høyere døgnpriser enn de ideelle sentrene og sent	eret til 	Oslo kommu	-
ne, uten at dette lar seg forklare med kvalitetsforskjeller. I tillegg er tilbudet organisert slik at
bar	nas til	bud varierer 	sterkt 	med hvilken Bufetat	-region de hører hjemme i. 	Bufetat bør også gjøre
inntaksarbeidet mer forutsigbart for kommunene, for å sikre at de etterspør statlig bistand når de
trenger det.
1. Bakgrunn og mandat
Barne	- og likestillingsdepartementet	 er i ferd med å gjennomføre en kvalitets	- og strukturreform
av barnevernet. Departementets forslag til endringer er oppsummert i høringsnotatet «Forslag til
endringer i barnevernloven	: K	valitets	- og strukturreform» av 17. mars 2016. 	Departe	mentet
foreslå	r store endringer i 	system	et for statlig utredning og veiledning av sped	- og småbarns	-
familier	. Høringsinnspillene viste at det var 	behov for å vurdere også andre alternativer til et nytt
system, og det er i etterkant skissert to slike alternativer.
Under	søkelser og hjelpetiltak er kommunenes ansvar, også for sped	- og småbarnsfamilier.
Kommu	nene kan be om statlig bistand i form av utredning og veiledning i sentre for foreldre og
barn. Kommunene betaler da en egenandel, mens staten finansierer det over	sky	tende. Det er
Bufetat som vurderer om kommunene skal få et tilbud. 	Sentrene drives 	av Bufetat, ideelle aktører
og Oslo kommune	. Målgruppen er 	sped	- og små	barns	familier 	der det er usikkerhet om barnas
omsorgs	situasjon. Dette er 	gjerne	 familier der foreldre	ne har utfordringer knyttet til psykiske
lidelser, rus, traumer fra egen barndom eller manglende kognitive evner. 	Både utredningen og
veiledningen foregår i dag som døgn	opphold i sentrene	, der foreldrene har ansvaret	 for barnet
under oppholdet. Formålet m	ed utred	ningen er å avklare omsorgssituasjonen i familien og beho	-
vet for videre tiltak. Formålet med veiled	ningen er å styrke foreldreferdighetene gjennom utvik	-
lings	- og endringsarbeid	.
Departe	mentet ønsker å endre statens rolle slik at kommunenes ett	erspørsel blir møtt i større
grad enn i dag, og kommunene får økt forutsigbarhet om tilbudet. Departementet legger til grunn
at dette er tjenester mange kommuner har behov for statlig bistand til, og at staten bør bidra i
finansieringen av tilbudet for å m	otvirke 	for lav etterspørsel etter 	det som anses å være viktige,
men kostbare, tilbud.
Mandatet for dette oppdraget er t	redelt:
1. Kartlegge dagens situasjon, 	herunder tilbudet i sentrene for foreldre og barn og kommu	-
ne	nes behov

Klokere vern av de aller minste
6 	 	Vista Analyse
2. Utrede hvordan 	nærmere spe	sifiserte 	alternative	r til dagens system	 kan forventes å
påvirke kommunenes etterspørsel etter statlig utredning og veiledning av sped	- og
småbarnsfamilier
3. Vurdere hvilket av alternativene som er å foretrekke, hensyn tatt til konsekvensene for
familiene, k	ommunene, sentrene og 	staten
Det er ikke en del av oppdraget å evaluere 	arbeidet i sentrene for foreldre og barn	 eller å vurdere
hvor mange 	tiltak	 som 	bør	 tilbys	 i sentrene	. Dette	 gjør at vi i utgangs	punktet tar en rekke forhold
som	 gitt	, som kan ha konse	kvenser for kvaliteten og effektiviteten 	i tilbudet. Vi påpeker derfor
behov for en bred evaluering som også tar for seg disse forholdene.
2. Dagens situasjon
Tilbudet viser stor variasjon og et betydelig effektiviseringspotensial
Det er i dag 19 sent	re for 	foreldre og barn. Av disse eies og drives 	13 av Bufetat, fem av ideelle
aktører og ett av Oslo kommune. 	Sentrene tilbyr til sammen 103 plasser, hvorav 54 i Bufetats
sentre, 39 i de ideelle og 10 i Oslo kommunes.
Både utredningen og veiledningen gjennomfør	es i dag som døgnopphold	. E	n del av sentrene gir
hjemmebasert eller poliklinisk oppfølging i etterkant av oppholdet. Enkelte sentre gir også hjem	-
me	basert bistand som integrert del av døgnoppholdet, men dette er ikke utbredt. 	Alle de statlige
sentrene ser	 i dag ut til å ha delt sitt tilbud inn i to faser, der kom	munene får overlevert senterets
anbefaling	 etter utredningen, og	 før veiledningsdelen av oppholdet påbegynnes. I de ideelle
sentrene foregår utredningen og veiledningen mer parallelt.
Sentrene ha	r forskjellig målgruppe hva gjelder barnas alder, fra 0	-3 til 0	-18 år. Det er de ideelle
sentrene som har den bredeste målgruppen, men også fire av de statlige sentrene tar imot familier
der det yngste barnet er 12	-13 år. Utformingen av tilbudet er imidler	tid tilpasset de aller minste
barna	. Dette gjelder både 	metode	ne	, de ansattes kompetanse og 	vektleggingen	 av døgnopphold.
Kartleggingen tyder på et stort effektiviseringspotensial. I de statlige sentrene er kostnadene per
døgn	 langt høyere enn i de ideell	e sentrene og senteret som drives av Oslo kommune. Tall	-
materialet gjør det	 riktignok	 svært vanskelig å avdekke reelle kostnader og kapasitetsut	nyt	telse.
Styringsinformasjonen 	blir	 dermed 	tilsvarende	 begrenset: Bufetat ble 	for eksempel 	i 2014 styrt
etter	 et mål om	 at kapasitetsutnyttelse	n i sentrene 	skulle ligge 	på 92 pst., men 	har valgt å måle
kapasitets	utnyttelsen i de statlige sentrene slik at den 	er umulig å vurdere: Den kan være over
100 pst., men likevel i realiteten lav.	 I 2015 og 2016 er det ikke	 laget noen styringsindikator for
sentrene. 	Dersom døgnprisen i de statlige 	sentrene hadde vært 	lik den i de ideelle, 	ville dette gitt
en innsparing på om lag 	50 mill. kroner uten at det gjennomføres andre tiltak. Til sammenlikning
var de samlede utgiftene	 til sentrene over Bufetats budsjett 187 mill. kroner i 2015.	 Bufetat kom	-
mu	niserer dessuten utad en 	månedspris	 som 	overstiger	 det som ser ut til å være de reelle kost	-
nadene. Til sammen gir dette inntrykk av 	at sentrene budsjetteres slik at det blir rom 	for 	slakk i
det statlige tilbudet.	 Driften og budsjetteringen av de statlige sentrene bør utredes videre.
En alternativ forklaring 	på kostnadsforskjellene	 kunne være at de statlige sentrene tilbyr syste	-
matisk høyere kvalitet enn de ideelle. I mangel på go	de evalueringer av sentrenes tilbud, har vi
undersøkt dette ved å studere sentrenes institu	sjonsplaner og annen dokumentasjon	, samt
innhente vurderinger fra barnevernledere mv. gjennom intervjuer. Vår konklusjon er at denne
forklaringen ikke holder: En de	l av de statlige gjennomfører riktignok oppholdene raskere enn en
del av de ideelle, men de store forskjellene innad i gruppene gjør at dette ikke er en tilstrekkelig
forklaring. Oslo kommune viser dessuten at det er mulig å tilby raske 	og 	rimelige opphold	.
Tilbudet er svært ujevnt fordelt mellom de ulike Bufetat	-regionene, se kartet	 på neste side	. Dette
gjelder også den delen av tilbudet som drives av Bufetat. Siden behovet målt per 1	 000 barn i

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	7
målgruppen etter alt å dømme er jevnt fordelt mellom regione	ne, innebærer dette at barnas rett
til et godt barneve	rn varierer systematisk med	 hvilken Bufetat	-region de tilhører.

Figur	 1: Tilbudet av plasser i statlige og ideelle sentre for foreldre og barn, etter region

Kilde: Tall fra Bufdir, bearbeidet av Vi	sta Analyse.
Kommunenes behov
Kommunenes behov ser ut til å samsvare godt med sentrenes tilbud når det gjelder 	innholdet 	i
tilbudet, men ikke når det gjelder 	kapasiteten	 og 	forutsigbarheten i tildelingen. 	Vi anslår det reelle
behovet for tiltak fra sentre	 for foreldre og barn til 500 tiltak årlig for den delen av tilbudet som i
dag gis gjennom Bufetat og 120 tiltak gjennom Oslo kommune. I dag tilbyr Bufetat opphold til om
lag 370 familier årlig, mens Oslo kommune gir tiltak til om lag 90 familier.
Det kap	asitetsbehovet vi anslår er langt mindre enn det som ligger til grunn for Bufdirs faglige
anbefalinger på sped	- og småbarnsområdet fra 2015. Her ble 	merbehovet 	ble anslått til 700 tiltak,
dvs. et samlet nivå på om lag 1	 150 tiltak. Vår vurdering er at dett	e er for høyt: Det ser ut til at 	de
både lager et for høyt anslag på størrelsen på 	målgruppen	, dvs. antallet sped	- og småbarns	-
familier med usikkerhet om barnas omsorgssituasjon,	 og 	at de 	deretter antar at 	sa	mtlige i mål	-
grup	pen 	skal få statlig bistand. 	Dette blir galt: Kommunene utreder og veileder mange av disse
familiene selv, og det kan ikke være et mål at alle skal inn i sentrene	.
Kommunene opplever stor uforutsigbarhet om tilbudet	 fra Bufetat	, og	 dette kan ha alvorlige kon	-
se	kvenser for kvalitete	n og effektiviteten	 i barnevernet	. Uforutsigbarheten er i stor grad knyttet til
hvordan Bufetat gjennomfører inntaket: Kommunene får bl.a. ikke kjennskap til hvilke kriterier
Bufetat bruker når de vurderer hvilke familier som skal få plass, og opplever 	at 	de kommer svært
langt i prosessen med å motivere familiene mv. før de får opplyst at de	 likevel ikke får plass. Når
Bufetat ikke har bistands	plikt, blir det desto viktigere at de 	ivaretar forutsigbarheten gjennom
dialogen	 med kommunene.

Klokere vern av de aller minste
8 	 	Vista Analyse
Mange familier	 som	 er i målgruppen for det statlige tilbudet, 	bør 	tas hånd om 	av kom	mu	nene selv.
Flere kommuner har allerede bygget opp et utrednings	- og/eller veilednings	tilbud til denne grup	-
pen, gjerne som et samarbeid mellom ulike instanser i kommunen. 	Kommunene er o	pptatt av at
deres rolle ikke må devalueres: Et tilbud om statlige utredninger kan oppfattes av fylkes	nem	-
ndene, rettsapparatet og familiene selv som noe som «må forsøkes», slik at det blir vanske	ligere
for kommunene å få gjennomført en omsorgsovertakels	e kun med en kommunal utredning.
Staten må dermed legge til ret	te for å bygge opp kompetansen i kommunene parallelt med at de
styrker det statlige ansvaret.
3. Tre alternativer til dagens system
De overordnede målet for barnevernsreformen er 	et bedre barneve	rn der flere barn får riktig hjelp
til rett tid	. På sped	- og småbarnsområdet 	oppfatter vi at 	målet kan oppsummeres slik:
Et statlig tilbud som treffer flere sped	- og småbarnsfamilier, og som oppleves mer
forutsigbart for kommunene, men uten at det skal kos	te mer enn i dag.
Vi vurderer tre alternativer til dagens system. Alternativene 	er 	ulike	 langs følgende dimen	sjoner:
- 	Statlig bistandsplikt eller rammefinansiering:	 Statlig bistandsplikt innebærer at staten
forplikter seg til å gi et tilbud når kommunen s	øker om det, forutsatt at søknaden er i tråd
med inklusjons	- og eksklusjonskriteriene. Rammefinansiering betyr at staten setter kapa	-
siteten og at kommunenes etterspørsel dekkes innenfor denne.
- 	Statlig delfinansiering av veiledning:	 I dag tar staten deler 	av finansieringsansvaret for
både utredning og veiledning. Alternativet i høringsnotatet innebærer at kommunene får
hele finansieringsansvaret for veiledningen.
- 	Faseinndeling	: Et klart skille mellom utrednings	- og veiledningsfasen av oppholdet, der
kommune	ne får senterets anbefaling allerede etter utredningsoppholdet. Dette gjøres
allerede av mange sentre i dag, men ikke alle.
- 	Fleksibelt innhold	: I dag gjennomføres både utredningen og veiledningen som døgn	-
opphold. Et alternativ er at noen av familiene får 	et tilbud mens de bor hjemme, slik at
noen av sentrenes ansatte reiser rundt til kommunene.
- 	Målgruppe	: I dag er målgruppen uklar, og det gjennomføres tiltak for barn helt opp mot
18 år. Alle alternativene innebærer en avgrensning til aldersgruppen 0	-6 år.
Alternativene er oppsummert i 	Tabell 1	. Alternativ 1 er det som foreslås i høringsnotatet: Her får
staten bistandsplikt for utredning, men kommunene må til gjengjeld finansiere veiledningstiltak
alene. 	Noe av den statlige bistanden skal gis hjemmebasert. 	Alternativ 2 skiller seg fra Alternativ
1 ved at tilbudet skal være rammefinansiert, men der staten tar deler av finansieringsansvaret
både for utredning og veiledning. Alternativ 3 er 	dagens system	, men med statlig bistandsplikt
Tabell 1: 	Oversikt over in	nholdet i alternativene
 	I dag	 	Alternativ 1	 	Alternativ 2	 	Alternativ 3
Statlig bistandsplikt	 	Nei	 	Ja 	Nei	 	Ja
Statlig delfinansiering av
veiledning
Ja 	Nei	 	Ja 	Ja
Krav om faseinndeling	 	Nei	 	- 	Ja 	Nei
Fleksibelt innhold	 	Nei	 	Ja 	Ja 	Nei
Målgruppe	 	0-12 år, med
eld	re unntak
Felles: 0	-6 år
4. Kommunenes etterspørsel i de ulike alternativene
Konsekvensene av en reform på dette området avhenger i stor grad av hvordan den påvirker
kommunenes etterspørsel: Kommunenes etterspørsel påvirker hvordan sentrenes tilbud bør

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	9
innre	ttes, utgiftene over statsbudsjettet i de alternativene der staten har bistandsplikt	, osv.
Alternativene må ventes å påvirke etterspørselen forskjellig. For å analysere dette utleder vi
kommunenes etterspørselsfunksjon via en matematisk modell basert på mi	kroøkonomisk teori.
De ulike størrelsene og forholdene i denne modellen tallfestes ved informas	jon innhentet fra de
26 intervjuene	 med barnevernledere, representanter for sentrene og Bufetat, og andre relevante
aktører, samt 	tallmateriale fra Bufetat og se	ntrene mv. Dette gir et rammeverk som gjør det mulig
å analysere komplekse problemstillinger på en etterprøvbar måte.
Endringene i kommunenes etterspørsel er gitt i Tabell 2. Dette er 	nettovirkninger	, slik at hvert av
resultatene kan skjule flere endringer	 i ulike retninger. Videre angir tabellen bare endringene i
etterspørselen gjennom Bufetat: Siden Oslo kommune har ansvaret for sitt eget tilbud, holder vi
dem utenfor i denne sammenhengen. Bufetats tilbud antas å være lik den bruken av sentrene
som ble fo	rmidlet gjennom Bufetat i 2015, dvs. 370 	tiltak	.
Tabell 2: Hvordan kommunenes etterspørsel påvirkes av alternativene
 	Alternativ 1	 	Alternativ 2	 	Alternativ 3
Utredning	 	Ingen endring	 	Ned 10 pst.	 	Opp 10 pst.
Veiledning	 	Ingen etterspørsel	 	Ned 10 pst.	 	Opp 10 	pst.
Totalt	 	370 	tiltak	 	450 	tiltak	 	550 	tiltak
Merbehov	 	0 tiltak	 	80 tiltak	 	18	0 tiltak

I Alternativ 1 er etterspørselen i tall identisk med dagens tilbud, men med den viktige forskjellen
at hele denne etterspørselen er etter utredning: Staten skal ikke le	nger gi et tilbud om veiledning,
mens kommunenes etterspørsel etter utredning 	før reformen	 var større enn tilbudet. Nå som hele
tilbudet kan gis i form av utredning, møter det kommunenes etterspørsel. Da må imidlertid 	inn	-
holdet	 i tilbudet endres til utred	ning. Dette kan medføre kostnader selv om antallet 	tiltak	 holdes
uendret.
I Alternativ 2 overstiger etterspørselen tilbudet med 	80 tiltak	. Staten har imidlertid ikke bi	stands	-
plikt, og har dermed ikke forpliktet seg til å møte denne etterspørselen. I ste	det må kapasiteten
settes ut fra hva som gir et samfunnsøkonomisk riktig tilbud, hensyn tatt til kvaliteten og kostnaden
på tilbudet ved sentrene sett i forhold til andre tilbud. Dette er en diskusjon som ligger utenfor
denne utredningens mandat, og vi lar	 derfor dagens tilbud ligge fast.
I Alternativ 3 overstiger etterspørselen tilbudet med 	18	0 tiltak	, og staten har bistandsplikt. Dette
leder oss til spørsmålet om hvordan staten kan øke sitt tilbud.
Stort potensial for å frigjøre flere plasser innenfor d	agens økonomiske ramme
Alternativene inneholder en rekke trekk som gir innsparinger. Disse innsparingene kan brukes til
å finansiere flere 	tiltak	 innenfor samme ramme, eller på andre formål innenfor eller utenfor barne	-
vernet. Kildene til innsparing er som	 følger: i) M	ålgruppen avgrenses til 0	-6 år	; ii) 	Fase	inndeling
med reell vurdering av behovet for veiledning	; iii) 	Fleksibelt utrednings	- og veiledningstilbud	 og
iv) 	Ingen statl	ig finansiering av veiledningen.
Til sammen viser beregningene	 at Alternativ 	1 og 2 kan realiseres innenfor dagens	 økonomiske
ramme, men at Alternativ 3 krever tilførsel av ekstra midler. I tillegg er det nevnt mulig å fri	gjøre
midler ved å effektivisere de statlige sentrene og avgrense målgruppen ytterligere, for eksempel
til 0	-3 år. Dette monner, men er ikke tilstrekkelig for å realisere Alternativ 3.
5. Anbefaling	 om	 nytt system
Av de tre alternativene vurderes 	Alternativ 2 	som 	det	 klart	 beste.	 Alternativ	 2 omfatter veiledning,
en klar faseinndeling og hjemmebasert bistand i tille	gg til døgn	opphold, og gir dermed et kvalitativt

Klokere vern av de aller minste
10	 	 	Vista Analyse
bedre tilbud enn alle de andre alternativene. Hjemmebasert bistand frigjør 	dessuten 	flere 	tiltak	,
og gir	 dermed	 økt kapasitet og forutsigbarhet,	 i tillegg til at det	 bidrar positivt for kompetansen i
kommun	ebarnevernet. I motsatt retning gjør 	hjemmebasert bistand	 at virkningene for sentrene er
svakt negative. Kommuneøkonomien er uendret, siden staten fortsatt skal finansiere veiledning.
Alternativet påvirker heller ikke statens finanser, siden staten ikke ha	r bistandsplikt.
For sentrene og statsfinansene er de	t en klar fordel at tilbudet er rammefinansiert, dvs. at 	den
samlede 	kapasiteten bestemmes av staten og ikke av etterspørselen, slik den ville blitt gjennom
en reell bistandsplikt. 	Forutsigbarheten for 	kommunene 	kan 	likevel gjøres betydelig bedre enn i
dag. Bufetat	 bør	 utarbeide klare kriterier for hva som skal til for å få statlig utredning og veiledning,
og	 for	 hvordan de ulike familiene skal prioriteres opp mot hverandre. Det bør utarbeides egne
krite	rier for 	statlig 	veiledning som ledd i å skre en reell vurdering av behovet for slik bistand.
Bufetat må dessuten gi kommunene klare og reelle begrunnelser 	ved avslag 	og når de får 	et
annet tilbud enn de har bedt om	. Endrin	gene i innta	ket kan dra inspira	sjon fra inntaket til BUP,
der slike tiltak allerede i stor grad er gjennomført.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	11
1.	 Innledning
1.1	 	Et barn blir født
Når et barn blir født, er det i utgangspunktet helt avhengig av sine foreldre. Mens anden på
forsiden av denne rapporten er gitt oppdrift gjennom 	luft, må barn ha hjelp av trygge voksen	-
personer for å lære seg å flyte selv. Når barnet er lite, bidrar foreldrene	 i reguleringen av fysio	-
logiske prosesser ved å håndtere den lille varsomt og kle på etter forholdene	. Videre:	 i regule	-
ringen av motorikken	 bidrar 	foreldren	e ved å legge til rette for fysisk bevegelse; i reguleringen av
tilstander, ved å hjelpe barnet inn i og ut av søvn, og i reguleringen av den sosiale atferden, ved
å videreutvikle barnets sosiale kompetanse.	1 Dette er hjelp de aller fleste	 foreldre gir naturlig til
sine barn	. Noen vil imidlertid svikte. Rusproblemer gjør det	 vanskelig	 for foreldrene	 å se barnets
behov, i tillegg til at barn som 	fødes 	med rusproblemer er vanskeligere å håndtere og å knytte
seg til. 	Også foreldre som har 	psyk	iske lidelser, 	er utsatt for vold eller har 	traumer fra egen
barndom	, kan	 ha vanskelig for å	 klare det foreldre skal.
Vi vet stadig mer om konsekvensene av tidlig svikt. Forskning innenfor utviklingspsykologi og
nevrobiologi 	har 	gitt ny kunnskap om hvorda	n opplevelser på ulike stadier i barndommen kan
påvirke mennesket igjennom livet. En av innsiktene fra denne forskningen er at utviklingen skjer
som klatring på en stige, der hvert ny	e steg	 krever at trinnene under er solide. Tidlig svikt gjør det
altså	 va	nskeligere for barna å dra full nytte av god omsorg senere. Konsekvensene viser seg
både i skolealder og når barna blir voksne: Voksne som har vært utsatt for omsorgssvikt som
små, har langt større risiko for 	selv 	å få 	problemer	 knyttet til rus og psykiske	 lidelser, samt å bli
gravide som tenåringer. De ansatte i barnevernet ser 	dette fenomenet 	jevnlig: Barn som sviktes
av sine foreldre, ender oftere enn andre med å svikte sine barn selv. De	nne 	spiral	en	 kan brytes.
Siden de samfunnsmessige kostnadene ved mi	stilpassede voksne er så store, kan det også være
fornuftig å bruke mye 	penger på 	tiltak.
Det er dette bakteppet til	budet	 i sentre for foreldre og barn må ses mot: Det er så viktig at barna
fanges opp tidlig, både av hensyn til seg selv og samfunnet, at de	t kan forsvare særlig omfattende
tiltak. Samtidig gir det ekstra stor grunn til å utnytte ressursene på best mulig måte	, både	 for at
flere familier skal få et tilbud og for at tilbudet for hver enkelt skal virke mest mulig effektivt.
Dagens system for stat	lig utredning og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier kan forbedres.
Det er bakgrunnen for at Bane	- og likestillingsdepartementet foreslår å endre dette systemet som
del av en større barnevernsreform. Forslagene reformen er ment å omfatte, 	er oppsummert	 i et
hørings	notat av 17. mars 2016	, «Forslag t	il endringer i barnevernloven: K	valitets	- og struktur	-
reform».	 Høringsinnspillene viste imidlertid behov for å vurdere også andre endringer i systemet
for statlig utredning og veiledning av sped	- og småbarnsf	amilier. Vi vurderer derfor tre alternativer
til dagens system i denne rapporten.
Det er likevel kommunene som står for det aller meste av barnevernet. Det er de som har ansvaret
for undersøkelser og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier, og det er de so	m 	skal f	ølge fami	-
liene til barna blir voksne. 	Anden på forsiden har en sydvest i tillegg til sin naturlige oppdrift	 – i
tilfelle det skulle komme regn. Barn i barnevernet 	opplever typisk	 flere regnværs	dager enn de
fleste. Det er kommunebarnevernet som sø	rger for at også de har en sydvest	, med tiltak 	som
beskytter dem 	mot	 uvær	, og	 som 	gjør dem 	bedre 	rustet til å stå 	støtt når det blåser opp. 	Iblant
må 	barnevernet hente barna 	inn fra 	storm	, over i en bedre omsorgssituasjon.
Kommunenes rolle i sped	- og småb	arnsbarnevernet bør bli større, og et økt statlig ansvar bør
ikke være til hinder for dette. 	Det er viktig at den statlige bistanden 	supplerer 	og ikke 	fortrenger
den kommunale innsatsen. For eksempel er det uheldig dersom de statlige utredningene skal bli

1 Innledningen er inspirert av Mette Sund Sjøvold og Kristin G. Furuholmen (2015): «De minste barnas
stemme», Universitetsforlaget.

Klokere vern av de aller minste
12	 	 	Vista Analyse
sett på som bedre enn de kommunale, slik at det blir vanskelig å nå igjennom med en
omsorgsovertakelse med «bare» en kommunal utredning. Slike hensyn kan i stor grad ivaretas
uavhengig av hvilket alternativ som velges. 	Kommunene må få hjelp til å øke sin k	ompetanse,
gjennom ekstra midler, kompetansehevende tiltak gjennom RBUP og Bufdir, tilrettelegging for
kompetanseoverføring fra sentrene for foreldre og barn mv. Interkommunale samarbeid er viktige
for å sikre den nødvendige mengdetreningen. Viljen er tils	tede i mange av landets kommuner,
men oppgavene er så mange at 	kommunene	 ofte vil trenge litt hjelp for å prioritere denne ene.
1.2	 	Mandatet for oppdraget
Barne	- og likestillingsdepartementet utlyste først et oppdrag kalt «Forventet etterspørsel fra
kommunen	e etter spesialistutredninger av sped	- og småbarn», som Vista Analyse ble tildelt i juni
2016. Blant annet på bakgrunn av høringsuttalelsene til ovennevnte høringsnotat, ble oppdraget
etter sommeren utvidet til å vurdere flere alternativer til dagens syste	m enn det som	 opprinnelig
lå inne, til sammen tre ulike alternativer.
Oppdraget har et tredelt formål:
1. Kartlegge dagens situasjon, herunder tilbudet i sentrene for foreldre og barn og kommu	-
ne	nes behov
2. Utrede hvordan 	nærmere spesifiserte alternativer ti	l dagens system	 kan forventes å
påvirke kommunenes etterspørsel	 etter statlig utredning og veiledning av sped	- og
småbarnsfamilier
3. Vurdere hvilket av alternativene som er å foretrekke, hensyn tatt til konsekvensene for
familiene, kommunene, sentrene og sta	ten
Det er ikke en del av oppdraget å evaluere 	dagens sentre for foreldre og barn. I noen av vurde	-
ringene er det nødvendig å sammenlikne for eksempel kvaliteten på døgnopphold vs. hjemme	-
basert bistand, eller tjenestene fra statlige vs. ideelle sentre. Di	sse sammenlikningene er basert
på den informasjonen vi har til rådighet, hentet fra intervjuene, tilgjengelig tallmateriale og
eksisterende litteratur. Det er heller ikke en del av oppdraget å vurdere hvilken rolle sentrene bør
ha i barnevernet, dvs. hvor 	mange tiltak som bør tilbys gjennom sentrene, i stedet for av
kommunene selv eller andre aktører. Igjen har vi på noen punkter likevel måttet ha en mening
om dette, og kildene er de samme. Det er behov for en bred evaluering av sentrene og Bufetats
styring	 av dem som tar for seg disse problemstillingene.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	13
2.	 Dagens tilbud til sped	- og småbarn	sfamilier
2.1	 	Sentre for foreldre og barn er et supplement til kommunenes arbeid
Det er det kommunale barnevernet som har ansvaret for å gjennomføre undersøkelser og
hjelpet	iltak et	ter barnevernloven, også for sped	- og småbarn.	 Det er også kommu	nene	1 som har
ansvaret for å avgjøre om det er behov for omsorgsovertakelse, eller om det er tilstrekkelig med
tiltak i hjemmet. Kommunene kan velge å innhente bistand fra staten ell	er private aktører for å få
undersøkt sakene på en god nok måte. Denne bistanden skal likevel bare være et supplement til
kommunenes eget arbeid. Selve undersøkelsene og avgjørelsene om videre tiltak er fortsatt
kommunenes ansvar. 	Det samme gjelder hjelpet	iltak: Kommunen kan velge å 	bruke tiltak som
leveres av 	staten eller private aktører, men ansvaret for at tiltakene gir et godt barnevern, ligger
til kommunene.
Sentre for foreldre og barn er det statlige barnevernets tilbud til sårbare sped	- og småbarns	fa-
milier	. Innholdet i tilbudet varierer mellom sentrene. Det er også stor geografisk variasjon i 	antallet
plasser per innbygger. Tilbudet i dagens sentre for 	foreldre og barn 	er presentert 	i avsnitt	 2.2	, der
vi tar for oss bl.	a. sentrenes målgruppe, inndeling i utredning og veiledning, kapasitetsutnyttelse
og kostnader, samt hvordan tilbudet er fordelt over landet. A	vsnitt 	0 går nærmere inn 	på	 hvordan
utredningen og veiledningen gjennomføres. I en d	el tilfeller vil kommunene kunne velge mellom
å bruke sentre for foreldre og barn og å innhente andre former for statlige eller privat bistand.
Dette omtaler vi i avsnitt 	2.4	, mens vi i avsnitt 	2.5	 går igjennom bruken av sentrene	.
2.2	 	Tilbudet 	av	 sentre for foreldre og barn
2.2.1	 	Omfattende kartlegging av de 19 sentrene
Det er i dag 19 sentre for foreldre og barn i Norge. Av disse drives 13 av Bufetat, fem av ideelle
aktører og ett av Oslo kommune.	 Tabell 	2.1 gir en oversikt over 	innholdet i, og organiseringen av,
disse sentrene. 	Tilbudet er kartlagt ved at vi har innhentet opplysninger fra Bufetat, institusjons	-
planer for samtlige sentre, og tilleggsopplysninger fra sentrene gjennom	 intervjuer mv. 	Vi går her
igjennom de fleste av størrelsene i tabellen, med unntak av den geografiske fordelingen og kost	-
nadene, som er tema for andre avsnitt i dette kapitlet.
Uklar målgruppe gjenspeiler seg i tilbudet
Det er i dag noe uklart hvilken a	ldersgruppe sentrene egentlig er ment for, og dette gjenspeiler
seg i sentrenes tilbud. I forskrift for sentre for foreldre og barn heter det bare at «senteret skal ha
en definert målgruppe», jf. § 11. På Bufdirs hjemmesider heter det at «alderen til barna	 varierer
fra 0	-12 år, men hovedtyngden ligger i aldersgruppen 0	-2 år.» I høringsnotatet av 17. mars 2016
tas det for gitt at målgruppen er barn i alderen 0	-6 år, jf. bl.a. avsnitt 10.1.
I realiteten ser det ut til at 	innholdet 	i tilbudet er utformet slik	 at det passer spesielt for de aller
minste barna, dvs. aldersgruppen 0	-2 eller 0	-3 år, mens den faktiske målgruppen i flere av
sentrene er opp til 12/13 år, og i noen tilfeller helt opp til 18 år. Målgruppen er typisk videre for
veiledning enn for utredni	ng: Sentrene i Telemark og Vestfold driver bare veiledning, og har en
målgruppe opp til 12/13 år, mens Aline driver bare utredning og har en målgruppe på 0	-3 år, med
hovedvekt på de aller minste barna. Det er også en tendens til at de ideelle sentrene oper	erer
med en videre målgruppe enn de statlige, jf. særlig Nanna Marie og Sebbelows, men her er det
unntak i begge retninger, jf. bl.a. det statlige senteret i region Nord.

1 I det videre bruker vi «kommunene» ibla	nt også der det korrekte ville være å si «det kommunale barne	-
vernet». Dette er kun for å gi en enklere fremstilling.

Klokere vern av de aller minste
14	 	 	Vista Analyse
Dersom målgruppen for sentrene ble snevret inn til det vi oppfatter som kjernemålgru	ppen for
tiltakene de tilbyr, ville det frigjøre kapasitet i dagens tilbud, se kap. 6.
Tabell 	2.1: Oversikt over sentrene for foreldre og barn per 2016
 	Region	 	Eier	 	Antall
plasser
Alder	 	Fase	-
inndeling/
tilbud
Antall
stillinger
Sentre under Bufetat
Gullhella	 	Øst	 	Bufetat	 	5 	0-6 	Ja 	12,9
Seljelia	 	Øst	 	Bufetat	 	5 	0-12 	 	Ja 	12,9
Moringen	 	Øst	 	Bufetat	 	5 	0-4 	Ja 	13
Telemark	 	Sør	 	Bufetat	 	4 	0-12 	 	Kun veil.	 	16
Vestfold	 	Sør	 	Bufetat	 	2 	0-13 	 	Kun veil.	 	10
Buskerud	 	Sør 	Bufetat	 	4 	0-6 	Kun utr.	 	12
Nygårdsveien	 	Sør	 	Bufetat	 	2 	0-6 	Kun utr.	 	12
Bergen	 	Vest	 	Bufetat	 	7 	0-5 	Ja 	13,5
Stavanger/ Fonna	 	Vest	 	Bufetat	 	3 	0-5 	Ja 	8,5
Førde	 	Vest	 	Bufetat	 	3 	0-5 	Ja 	7,5
Molde	 	Midt	 	Bufetat	 	4 	0-6 	Ja 	15,7
Viktoria	 	Midt	 	Bufetat	 	6 	0-3 	Ja 	18,8
Solbakken	 	Nord	 	Bufetat	 	4 	0-12 	 	Ja 	10
Ideelle sentre
Vilde	 	Sør	 	Privat	 	8 	0-6 	Nei	 	10,5
Solstrand	 	Vest	 	Privat	 	6 	0-6 	Nei	 	11,3
Aglo	 	Midt	 	Privat	 	5 	0-6 +	 	Nei	 	11
Sebbelow	 	Oslo	 	Privat	 	10 	0-6 +	 	Nei	 	11
Nanna Marie	 	Oslo	 	Privat	 	10 	0-6 +	 	Nei	 	9,4
Os	lo kommune
Aline 	 	Oslo	 	Oslo 	 	6 	0-3 	Kun utr.	 	14,2
Frydenberg 	 	Oslo	 	Oslo 	 	4 	2-12 	Nei	 	9,6

Inndelingen mellom utredning og veiledning: Klarere faseinndeling i de statlige sentrene
«Faseinndeling og tilbud» 	fanger opp	 hvorvidt sentrene tilbyr både utr	edning og veiledning eller
bare en av delene, og hvis begge, om tilbudet er klart inndelt i faser eller ikke. Faseinndeling har
ingen opplagt definisjon, men vi mener opphold der sentrene gir barneverntjenestene en skriftlig
konklusjon allerede etter utred	ningsfasen. 	Ett alternativ er at 	oppholdet ikke er inndelt i en utred	-
nings	- og en veiledningsfase, men blander disse formålene sammen. E	t annet 	er at oppholdet er
faseinndelt, men at senteret ikke konkluderer før også veiledningsfasen er overstått, med mi	ndre
utredningen viser behov for omsorgsovertakelse. Dette har også å gjøre med inntak: I dag skjer
inntaket typisk for hele oppholdet samtidig, dvs. at det forutsettes at familien også skal ha vei	-
ledning i senteret. Dermed skjer det ikke nødvendigvis en 	reell vurdering av om det er dette
familien bør ha, eller om den heller bør flyttes hjem etter utredningen. Dette kan åpenbart gi flere
veiledningsopphold enn det er behov for. Barnevernlederne erkjenner dette: «De vil jo gjerne
be	hol	de dem der så lenge 	de kan.» Faseinndeling er dermed viktig fordi det gir et grunnlag for å

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	15
gjøre denne vurderingen. I tillegg kan barnevernlederne få en klar anbefaling tidlig i forløpet, og
dette opplever de som en ubetinget fordel.
I det statlige tilbudet har det de sene	re årene vært en klar dreining i retning av faseinndeling, slik
at samtlige sentre nå ser ut til å ha dette på plass. Vi må ta noe forbehold ved at dette ikke alltid
lar seg lese klart ut av institusjonsplanene, men stikkprøver bekrefter dette bildet. Situ	asjonen er
en helt annen i de ideelle sentrene: Her gjennomføres utredningen og veiledningen parallelt mer
eller mindre gjennom hele forløpet. Økt standardisering av tilbudet i de ideelle sentrene vil
antakelig gi økt kvalitet, jf. nærmere drøfting i avsni	tt 7.2	.
Varigheten av forløpene: Kortere opphold i de statlige sentrene
I kartleggingen har vi forsøkt å danne oss et bilde av varigheten av oppholdene, både totalt og
fordelt på utredning og veiledning. Noen trekk er tydelige	, men det er så mange av detaljene som
er usikre at disse opplysningene ikke er tatt med i tabellen.
De statlige sentrene tilbyr som nevnt faseinndelte opphold. Varigheten av utredningsfasen er for
de aller fleste sentrene seks eller åtte uker (hhv. tre o	g fem sentre). Senteret i region Nord
opererer imidlertid med en utredningsfase på fire uker, mens de to som kun tilbyr utredning i
region Sør, oppgir tolv uker. Også Aline i Oslo kommune oppgir åtte uker. Dette skal forstås som
øvre grenser, men utredning	en ser ut til å være lagt opp slik at oppholdene typisk varer så lenge.
Veiledningen varer i de statlige sentrene typisk 12/13 uker. Dette ser ut til å gjelde alle sentrene
med unntak av senteret i region Nord, som oppgir ti uker, mens sentrene i Bergen og	 Førde åpner
for veiledningsopphold opp mot seks måneder.
De ideelle sentrene tilbyr utredning og veiledning samlet, og varigheten er i utgangspunktet tre
må	neder, men med en del unntak der oppholdene varer i seks måneder eller lenger. Solstrand
tilbyr f	or eksempel lengre opphold til familier med rusproblematikk, mens Sebbelow og Nanna
Marie ser ut til å ha en forholdsvis fleksibel innfallsvinkel til dette.
Tilbudet gis i all hovedsak som døgnopphold
Tilbudet i de statlige sentrene gis i 	all hovedsak 	som 	døgnopphold, i den forstand at alle familier
bor på sentrene 	det meste	 av tiltakets varighet. Noen sentre gjennomfører hele tiltaket som
døgnopphold, mens andre tilbyr hjemmebasert oppfølging i etterkant av oppholdet.	 Denne
kommer da normalt i tillegg til 	varighetene oppgitt over.	 Stavanger og Fonna gjennomfører
utredningen	 slik at den første og siste uken foregår hjemme. Aline tilbyr poliklinisk oppfølging opp
til fem år etter at døgnoppholdet er slutt. De ideelle sentrene tilbyr i større grad hjemmebasert
bistand, eventuelt i kombinasjon med poliklinisk	. Dette ser særlig ut til å gjelde sentrene i Oslo	.
Kartleggingen tyder på stort effektiviseringspotensial i den statlige delen av tilbudet
I de statlige sentrene er det til sammen 54 plasser, og disse pla	ssene har Bufetat forpliktet seg til
å bruke. Dette er plasser på døgn	opphold, som er det sentrene i utgangspunktet tilbyr. Enkelte
sentre tilbyr også hjemmebasert oppfølging i etterkant av et veiledningsopphold i sentrene. Disse
plassene er ikke tatt med	 her, først og fremst siden dette i dag kun er et supplement: Alle familier
er inne på døgnopphold først.
Det finnes ikke gode tall for k	apasitetsutnyttelsen i d	e statlige 	sentrene	, og dette er problematisk	.
Bufdir måler kapasitets	utnyttelsen slik at 	kapa	siteten	 telles ved antallet plasser (leiligheter) mens
utnyttelsen	 telles som antallet barn. Siden hver familie kan ha	 med seg	 flere barn, kan kapasitets	-
utnyt	telsen dermed godt komme over 100 pst., men uten at dette nødvendigvis innebærer at
kapasitetsut	nyttelsen er høy. Resul	tatet er tilsynelatende presise tall som ikke gir noen styrings	-
informasjon. 	Dette er 	bekymringsverdig, siden det er kapasitetsutnyttelsen 	Buf	dir	 ser ut til å bli
styrt etter på dette området	: I henhold til 	Bufdirs årsrapport 2014 v	ar styringsparameter 8 at Bufdir
skulle ha 92 pst. kapasitetsutnyttelse i sentre for foreldre og barn. I årsrapporten for 2015 og

Klokere vern av de aller minste
16	 	 	Vista Analyse
tildelingsbrevet for 2016 kan vi ikke se noe tilsvarende styringskrav, men det oppgis heller ingen
andre størrelser sentrene s	tyres etter.
I tillegg har Bufetat anledning til å kjøpe 	tiltak	 fra sentre som eies av ideelle aktører. For disse
sentrene viser tabellen antallet godkjente plasser, til sammen 39. Det er et langt mindre antall
som faktisk er i bruk, men variasjonen er st	or: Aglo familiesenter har for eksempel i dag en avtale
med Bufetat om 2,8 plasser som de får betalt for uansett og som dermed typisk er i bruk, men i
praksis kjøper også Bufetat de øvrige 2,2 plassene slik at kapasitetsutnyttelsen her er god. For
de ideel	le sentrene i Oslo er situasjonen en annen: Både Nanna Marie og Sebbelows tilbyr ti
godkjente plasser, men kapasitetsutnyttelsen ser ut til å ligge mellom 40 og 60 pst. Oslo
kommunes eget senter Aline og Frydenberg har til sammen ti plasser, fordelt med se	ks plasser
til de minste barna og fire til de eldre.
Antallet familier som til enhver tid kan bo i sentrene, varierer fra 2 til 10. Antallet årsverk per familie
viser stor variasjon mellom sentrene. For å få mest mulig presise tall, holder vi oss til de	 statlige
sentrene, jf. at ikke alle de godkjente plassene i de ideelle faktisk er i bruk. I de statlige sentrene
ligger kapasiteten på 2	-7 familier. Antallet årsverk per familie varierer	 fra 1,9 til 6. Det er en klar
systematikk i at antallet årsverk per 	familie er høyere i de minste sentrene: Den er hhv. 5 og 6 i
de to sentrene som har to plasser, og 1,9 i det senteret som har 7 plasser. Også dette tyder på
et betydelig effektiviseringspotensial i de statlige sentrene	, som vi vil komme tilbake til i kap. 	8.
2.2.2	 	Kostnadsbildet: Bufetats sentre er langt dyrere enn de øvrige
Bufetats utgifter til sentre for foreldre og barn var 187 mill. kroner i 2015. Kostnadene for Oslo
kommune var på 29 mill. kroner.	1 I tillegg kommer kostnadene ved kommunenes direktekjøp,
ute	nom Bufetat. Disse har vi ikke grunnlag for å anslå.
Døgnprisene varierer voldsomt mellom sentrene, og Bufetats sentre er langt dyrere enn de ideelle
og Oslo kommunes.	2 De ideelle sentrene tar 5	 400 kroner per oppholds	dag, uavhengig av familie	-
stør	rels	e. Oslo kommune betaler i gjennomsnitt 5	 200 kroner per døgn. De sentrene som drives
av Bufetat, ser ut til å ha en gjennomsnittlig døgnpris på rundt 7	 500 kroner.	3 Det er stor variasjon
mellom sentre	ne, fra 5	 100 til 12	 200 kroner per døgn.
Bufetat unde	rstreker at prisene på Bufetats sentre må brukes med forbehold: De setter strengt
tatt ikke priser, siden det ikke skjer noen fakturering fra sentrene til Bufetat, og «prisene» påvirkes
også av antallet barn i familiene. Vi beregner dermed også prisen fra 	andre innfallsvinkler. Først
regner vi prisen ut fra de totale kostnadene fordelt på antall 	oppholdsdager	. Dette gir en døgnpris
på 7	 590 kroner. Deretter bruker vi den måneds	prisen som typisk oppgis offentlig, på 230	 000
kroner. Dette gir en døgnpris på 	7 666 kroner. Uansett ligger prisen i Bufetats sentre dermed
langt over prisen i de ideelle og Oslo kommunes sentre. Dette kan tyde på at det er et betydelig
effektiviseringspotensial i de statlige sentrene, og dermed at flere 	tiltak	 kan realiseres innenfo	r
dagens ramme, se nærmere om dette i kap. 6.
Det ser ikke ut til å finnes noen oversikt over kostnadsforskjellene mellom utredning og veiledning,
eller kostnadene ved andre former for utredning og veiledning enn døgnopphold, for eksempel
fra tidligere for	søk i Bufetat.

1 Bufetats kostnader er hentet fra 	Bufdirs årsrapport for 2015, Tabell 11	, mens vi har fått opplyst
Oslo kommunes kostnader fra byrådsavde	lingen der.
2 Anslagene er basert på tall innhentet 	fra Bufetat, de ideelle sentrene og fra Oslo kommune.
3 Her er sentrene i region vest holdt utenom: En omorganisering av tilbudet her gjør tallene ekstra
vanskelig å tolke.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	17
2.2.3	 	Tilbudet er ujevnt fordelt over landet
Bufetats sentre brukes i den regionen de geografisk er plassert i. Det samme gjelder i hovedsak
de ideelle sentrene, men med unntak for Nanna Marie og Sebbelow i Oslo, som også brukes
ellers i landet. 	Kartene under viser 	hvordan dagens sentre for foreldre og barn er fordelt geo	-
grafisk	. Tilgjengeligheten er målt som antallet plasser per 1	 000 barn 	i aldersgruppen 0	-6 år	, etter
region. D	en mørkeste blåtonen viser den høyeste andelen	, mens d	e gule prikkene	 angir hvilke
kommuner sentrene er plassert i. 	Kartet viser de	 54 plassene i de 	statlige sentrene	 og 	19 plassene
i de ideelle sentrene som ligger utenfor Oslo. 	Oslo er tatt ut siden 	de 	to ovennevnte	 ideelle
sentrene 	gir 	et misvisende bilde av kapasiteten.
Figur 	2.1: Tilbudet av plasser i statlige og ideelle sentre for foreldre og barn, etter region

Den store geografiske variasjonen 	i tilbudet 	er problematisk. Behovet er antakelig likt fordelt i alle
regione	ne	. V	ariasjonen i tilbudet per 1	 000 barn tyder 	dermed på at befolkningen i noen regioner
har et langt større udekket behov enn i andre	. Fordelingen av tilbudet gjør dermed at ikke 	alle
barn har lik rett til godt barnevern, uavhengig av hvor i Norge de bor	. Siden langt de fleste
plassene utenom Oslo drives av Bufetat, er dette Bufetats ansvar: De har virkemidler til å fordele
kapasiteten jevnere. Variasjonen i tilbudet gir et dyrere og dårligere barnevern, slik vi kommer
tilbake til i kap. 7.
2.3	 	Innholdet i 	sentrenes tilbud
Målgruppen for sentre for foreldre og barn er 	familier med sped	- og småbarn der det er bekymring
for barnas omsorgssituasjon. Formålet er todelt: Utredning av barnas behov og foreldrenes om	-
sorgs	evne og endrings	poten	siale, og veiledning 	for å styrke foreldreferdighetene gjennom ulike
former for utviklings	- og endringsarbeid. I dette avsnittet beskriver vi hvordan dette arbeidet skjer,
med vekt på	 kompetanse og	 metoder. Fremstillingen er basert på sentrenes institu	sjons	planer og
intervju	ene, samt Sjøvold og Furuholmen (2015).	 Ambisjonsnivået er begrenset: 	Blant annet går
vi 	ikke i detalj om hva de enkelte meto	dene innebærer, og	 vi gir	 heller	 ingen vurderinger av om

Klokere vern av de aller minste
18	 	 	Vista Analyse
innholdet burde vært annerledes. 	Beskrivelsen kan gi inntrykk av et klare	re skille mellom utred	-
nings	arbeidet og veiledningsarbeidet enn det som er reelt: Det er normalt de samme menneskene
som gjør begge deler.
2.3.1	 	Utredningsarbeidet
Sentrene som gjennomfører utredning av sped	- og småbarnsfamilier 	anbefales å besitte følgende
kompetanse: Erfarne miljøterapeuter med barnevernsfaglig bakgrunn, gjerne med supp	lerende
kompetanse på for eksempel familiebehandling, samt psykologer med spesialkompetanse på
utredning i sped	- og småbarnsalderen og opplæring i relevante metoder (Sjøvold	 og Furuholmen,
2015). I praksis er bildet mer broket	. A	lle sentrene ser ut til å ha miljøterapeuter	 med barne	-
vernsfaglig bakgrunn og 	minst én psykolog	, men det er også innslag av 	miljøarbeidere og familie	-
konsulenter med 	og	 uten barnevernsfaglig bakgrunn	, og miljøterapeuter med utdanning som for
eksempel lærer og førskolelærer. De fleste ansatte ser ut til å være kurset i minst én utrednings	-
metode.
Utredningen skjer ved bruk av 	flere ulike metoder. Det skilles gjerne mellom metoder for observa	-
sjoner i 	nærmiljøet, 	og 	undersøkelser av	 hhv.	 samspill	, tilknytning, 	barnets utvikling og funge	ring
og foreldrenes fungering. 	I tillegg kommer	 metoder for samtaler med foreldrene. 	Over	sikt	en i
Tabell 	2.2 er 	basert på institusjonsplanene 	for de ulike sentrene, der omtalene særlig er basert
på	 metodebeskrivelsen til Aline familieavdeling un	der Oslo kommune	. Oversikten må forstås som
eksempler, men der vi 	har valgt ut de metodene	 og 	verktøyene	 som	 ser ut til å være hyppigst
brukt	. Under	søk	elsene av foreldrenes funge	ring 	skjer ved et særlig stort antall metoder, noe som
reflekterer d	e mange ulike utfordringene disse foreldrene kan ha	. Eksempler på slike metoder er:
WAIS	-III (kognitiv fungering), MCMI	-III (personlighetsmønster), M.I.N.I PLUS	 (psykiske lidelser),
SCID	-II (personlighetsforstyrrelser), BDI	-II (depresjon) og EPDS (fødselsdepresjon).
Selv om vår gjennomgang nødvendigvis måtte bli overordnet innenfor det mandatet vi har hatt,
ser vi noen trekk 	som	 bør følges opp	: Ikke alle sentre 	ser ut til å bruke de mest effektive metodene,
illustrert ved de ulike holdningene sentrene har til verdien av COS	-P i denne sammen	hengen.
Ikke alle sentre ser ut til å være innrettet for å kunne undersøke foreldrenes fungering. Mer
overordnet, men kanskj	e vel så viktig, er likevel at det ser ut til å være stor forskjell i hvor
planmessig 	sentrene gjennomfører utredningen. Noen sentre lar familien være lang tid «i fred»
før utredningen starter, og/eller har lite fast opplegg for gjennomføringen. Andre har 	faste opplegg
og gir uttrykk for at dette er det beste, selvsagt med noe rom for skjønn.
Tabell 	2.2: Metoder for utredning av sped	- og småbarnsfamilier
Metode/	verktøy	 	Innhold
Observasjoner i nærmiljøet
Dø	gnklokke	 	Registrering av barnets tilstander som søvn, våkenhet, uro og gråt på
døgnbasis
Miljøobservasjoner	 	Samspillet mellom foreldre og barn og foreldrenes omsorgspraksis
observeres av personalet, og observasjonene nedtegnes i et
døgnrapporteringssystem
Lekeobservasjon	 	En klinisk observasjonsmetode der bl.a. barnets lekeevne og sosiale
fungering kartlegges av psykolog, gjerne gjennom besøk i et spesielt
tilrettelagt lekerom
Undersøkelser av samspill

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	19
CARE	-Index	 	Screeningmetode for vurdering av samspil	l mellom foreldre og barn
basert på et 3	-5 minutters opptak av barnet sammen med omsorgs	-
personen.
Crowell	 	En videobasert observasjonsmetode for samspill mellom barn og
omsorgsperson. Undersøkelsen består av syv ulike oppgaver med en
samlet varighet på 20	-30 minutter.
Undersøkelser av tilknytning
Fremmedsituasjonen	 	Metode for å vurdere tilknytningsstrategier, for barn i alderen 12	-17
måneder.
Working Model of the Child
Interview (W MCI)
Semistrukturert intervju med omsorgsgiver om deres opplevelser,
tan	ker og følelser for barnet.
Undersøkelser av barnets utvikling og fungering
Symptomsjekkliste for sped	- og
småbarn
Screeningmetode for barn 7	-30 måneder for vurdering av om det kan
foreligge reguleringsvansker. Omsorgspersonen krysser av.
Newborn Behavi	oral
Observations (NBO)
Metoden består av 18 observasjonsledd der barnet undersøkes med
hensyn på regulering av fysiologi og motorikk, tilstandsregulering og
responsivitet i forhold til en rekke stimuli.
Ages and Stages Questionnaire
(ASQ)
Spørreskjema om	 barnets ferdigheter på ulike alderstrinn, fra fire
måneder til fem år, på områdene motorikk, kommunikasjon, evne til
problemløsning mv.
Ages and Stages Questionnaire:
Social	-Emotional (ASQ	-SE)
Foreldrebasert kartleggingsskjema om sped	- og småbarns sosia	le og
emosjonelle kompetanse, for barn i alderen seks måneder til fem år.
2.3.2	 	Veiledningsarbeidet
Kompetansesammensetningen i veiledningsarbeidet ser ut til å være den samme som i utred	-
nings	arbeidet, men unntak av at veiledningen ikke ser ut til å kreve psy	kolog. I praksis innebærer
dette miljøterapeuter og familiekonsulenter.
Miljøterapi ser ut til å danne grunnmuren i veiledningsarbeidet. Formålet med miljøterapi kan for
eksempel defineres som å skape rammer og muligheter for at hver enkelt i sin situasjo	n skal
arbeide med forandring, jf. institusjonsplanen for Telemark barne	- og familiesenter. En variant av
dette	 er implementert som et faglig overordnet tera	peutisk verktøy bl.a. av de statlige sentrene i
region Midt: 	Mentaliseringsbasert miljøterapi (MBT	), der en med m	entalisering 	mener 	evnen til å
«se den andre innenfra og seg selv utenfra»	. Tabell 	2.3 gir en oversikt over noen av de øvrige
metodene og arbeidsformene som fremstår som vanlige.	 Sentrene gir også rådgivning, veiled	ning
og opplæring i praktisk barneomsorg mv. uten at dette skjer ved en særskilt metodikk. En del
tilbyr også fysioterapi, familieterapi og familieråd.
Det ser ut til å være noen kvalitative forskjeller mellom veilednings	- og utredningsarbeidet som
bør gås	 nærmere etter i sømmene enn det vi har mulighet for innenfor rammene av dette
oppdraget. Det ser ut til å være et (enda) større behov for å standardisere vei	ledningsarbeidet,
men også for å vurdere hva sentrenes rolle egentlig skal være i veiledningsarbe	idet. Flere av de
veiledningsmetodene sentrene bruker, beherskes allerede i dag av barneverntjenestene selv, og
de stiller gjerne ikke større krav til kompetanse enn at det er noe kommunene uansett bør besitte.

Klokere vern av de aller minste
20	 	 	Vista Analyse
Mot dette kan det innvendes at sentrene kan b	eherske et langt større spekter av metoder enn en
enkelt barneverntjeneste, og også få langt mer mengde	trening.
Tabell 	2.3: Metoder for veiledning av sped	- og småbarnsfamilier
Metode/verktøy	 	Innhold
Verktø	y
Ukeplan	 	Faste rutiner rundt gjøremål, skal gi foreldrene struktur og forutsig	-
barhet. Viser foreldrenes evne til å gjøre det de planlegger
Fellessamlinger og aktiviteter	 	Fellesaktiviteter flere ganger per uke i form av sangstunder,
lekestunder, turer	 i nærmiljøet mv. Skal gi familien gode opplevelser
sammen og foreldrene mulighet til å møte andre foreldre.
Døgnklokke	 	Se tabellen for utredningsmetoder. Brukes også under veiledningen
for å få et bilde av barnets mønster, men bare noen få dager.
Kompen	serende tiltak	 	De ansatte overtar barnet i perioder etter avtale med foreldrene,
typisk i tilfeller der barnet viser forsinket utvikling 	og trenger annen
utviklingsstøtte enn det foreldrene kan gi, eller som avlastning.
Botrening	 	Generell veiledning på st	ruktur og rutiner i hverdagen, bl.a. trening på
å avholde måltider og sørge for god hygiene.
Økonomi	 	Sentrene hjelper til med å lage oversikt over beboernes økonomi og
knytte kontakter inn mot NAV mv.
Metoder
Circle of Security (COS) og 	 	Evidensbasert 	program med formål å trygge tilknytningen mellom
foreldre og barn. Programmet omfatter observasjon av atferd og
emosjoner, fokusering på foreldrenes mentale forestillinger av barnet
og tilknytningsforholdet.
Circle of Security Parenting
(COS	-P)
Samme prin	sipper over, men med en psykoedukativ tilnærming og
bruk av videoveiledning og standardisert materiale.
Marte Meo	 	Hensikten er å hente frem og bygger på det som finnes av positivt
samspill mellom den voksne og barnet, bl.a. ved filming.
2.4	 	Tilbud som overl	apper med sentrene
2.4.1	 	Barne	- og ungdomspsykiatrien (BUP)
Målgruppen for Barne	- og ungdompsykiatrien (BUP) overlapper til en viss grad med målgruppen
for sentre for foreldre og barn, og det er et spørsmål om endringer i statens ansvar for sentrene
vil ha konse	kvenser for tilstrømmingen til BUP.
BUP er en del av spesialisthelsetjenesten til barn og unge som tilbyr utredning og behandling ved
psykiske lidelser til barn, unge og deres familier. Utredningen og behandlingen ved BUP skjer
poliklinisk	 i seksjoner for	delt innenfor sykehusenes nedslagsfelt	. Tilbudet til 	barn i alderen 0	-5 år
er organisert i egne sped	- og småbarnsteam	. De fleste polikliniske seksjoner har dette i dag, men

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	21
ikke alle. Målet med sped	- og småbarnsteamene er å forebygge tilknytningsproblemer 	og utvik	-
lings	forstyrrelser hos barna, tilby forebyggende behandling av gravide og behandling av sped	- og
småbarn i risiko.
Slik vi forstår det av målgruppebeskrivelsene, vil det kunne være noe overlapp der det er
utfordringer med foreldrene (særlig grav	ide) og/eller barna, men der det ikke er klart at foreldrene
hører innunder barnevernet eller barna har behov for hjelp fra BUP. For en stor del av familiene
er det 	ikke 	overlapp: Familier der foreldrene er velfungerende og barna har psykiske lidelser,
hør	er hjemme hos BUP. Familier der barna er friske men der det er utfordringer med omsorgen
fra foreldrene, hører hjemme i barnevernet. Dette inntrykket bekreftes av våre informanter i
intervjuene. På spørsmålet om overlappet i realiteten er et problem, ser d	et ut til at svaret er nei:
Det vil være noen familier som havner feil i første omgang. Det kan også være noe systematikk i
at ressurssterke foreldre i større grad havner feil hos BUP, mens ressurssvake havner hos
barnevernet 	– selv om de er gode omsorgspe	rsoner. 	Dette betyr imidlertid ikke at det er noe galt
med målgruppene i dag, og oppfatningen er at systemene i praksis fungerer godt.
BUP er gratis for kommunene allerede i dag, mens opphold i sentre for foreldre og barn er
kostbart. Dermed er det grunn t	il å tro at kommunene allerede forsøker å få så mange familier
som mulig inn under BUP, i den grad økonomiske insentiver teller. De endringene vi vurderer i
systemet for sentre for foreldre og barn vil ikke endre på dette. Våre informanter peker dessuten
på at det er utarbeidet klare inklusjons	- og eksklusjonskriterier for BUP. Dersom det skulle oppstå
et stort problem med at etterspørselen etter BUPs tjenester øker, kan disse kriteriene vurderes
ytterligere innsnevret.
2.4.2	 	Andre aktører
Kommunene kan også vel	ge å benytte seg av andre aktørers tilbud i arbeidet med sped	- og
småbarnsfamiliene. De aktørene vi her skal nevne kort er rusomsorgen, privatpraktiserende
sakkyndige og andre private aktører.
Foreldre med rusproblemer og små barn kan få opphold i rusinsti	tusjoner, under den statlige
spesialisthelsetjenesten. Foreldre med rusproblemer er også en viktig del av målgruppen for
sentre for foreldre og barn. Rusinstitusjonene har nødvendigvis mindre barnefokus enn sentrene,
mens sentrene ikke har et behandlingsti	lbud for foreldrene. Her ligger det et dilemma vi ikke har
gått inn i, da det ikke ser ut til 	å være relevant ut fra vårt mandat.
Privatpraktiserende sakkyndige psykologer eller psykiatere kan engasjeres av b	arnevern	-
tjenestene	 til å foreta en utredning av	 sped	- og småbarns	familiene som et ledd i 	deres
undersøkelser.	 Slike utred	ninger kan også bestilles av fylkesnemnda, domstolene og de private
partene.	 En sak	kyndig utredning skal gi en barnevern	faglig vurdering av hva som på kort eller
lang sikt vil gi	 barnet en forsvarlig omsorg, eller av andre spesifiserte tema.	 Sakkyndige kan ha
ulike spesialiseringer, deriblant sped	- og småbarn. 	Det er 	opp til barneverntjenesten 	å vurdere i
hvilke saker den ønsker å engasjere en sakkyndig. Der det er barneverntjenes	ten som engasjerer
en sakkyndig, er det også barnevernet som utformer mandatet	 og finansierer den sakkyndige	.
Kostnadene for en sakkyndig vurdering varierer mellom 60 000 kroner til 150 000 kroner.	1
Sakkyndige kan også oppnevnes av fylkesnemnda eller famil	iene, og det er da også disse som
utarbeider mandatet og står for finansieringen.

1 Agenda Kaupang (2015)	: «Evalu	ering av Barnesakkyndig kommisjon og vurdering av utvidet
ansvarsområde	»

Klokere vern av de aller minste
22	 	 	Vista Analyse
Det er en viss kvalitetssikring forbundet med de sakkyndiges arbeid. Det er etablert et register
over godkjente barnevernfaglige sakkyndige	, administrert av Norsk Psykolog	forening (NPF). Her
stilles det krav 	om deltakelse i 	et toårig deltids utdanningsprogram	 arrangert av NPF, og et visst
antall saker i løpet av de siste fem år.	 Det oppleves imidlertid som en utfordring at få av de
sakkyndige har tilstrekkelig kunnskap om sp	ed	- og småbarn.	 1 Alle sakkyndige rapporter i en
barne	vernssak skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon før de	 legges til grunn for vedtak om
tiltak	 etter barnevernlovens § 4	, med unntak av for tiltak i akuttsituasjoner. Rapportene skal også
legges frem 	for kommisjonen 	i de tilfelle	ne	 der barneverntjenesten 	beslutter å henlegge saken	.
Kommisjonen vurderer rapportenes faglige standard, etiske betraktninger og metodeanvendelse.
Kommisjonen har imidlertid ikke	 selv	 direkte kjennskap til 	sakene	, og dette begr	enser
nødvendigvis 	kvalitetssikringen.
Barneverntjenestene bruker også andre private aktører i sitt arbeid, typisk konsulentfirmaer der
de ansatte har barnevernfaglig bakgrunn og gjerne tidligere har vært ansatt i barneverntjenestene
og/eller Bufetat. Vis	ta Analyse (2016) går igjennom kommunenes bruk av private aktører og peker
på utfordringer ved denne. I barnevernsarbeidet med de sped	- og småbarnsfamiliene som er i
målgruppen for sentre for foreldre og barn, ser det ut til at private aktører benyttes lan	gt mer i
veiledningsarbeidet enn i utredningsarbeidet. 	Vår gjennomgang av hvilke metoder sentrene
bruker tyder på at p	rivate aktører	 i praksis tilbyr den samme veiledningen, men med unntak av at
den ikke skjer som døgnopphold. Private aktører har dessuten 	gjennom årene vist stor fleksibilitet
i å tilpasse seg endringer i det statlige tilbudet. Det er dermed god grunn til å tro at en avvikling
av det statlige veiledningstilbudet vil resultere i økt bruk av private aktører på dette området.
2.5	 	Bruken av sentre 	for foreldre og barn
2.5.1	 	Sentre for foreldre og barn i det større bildet
I 2015 tilbød Bufetat og Oslo kommune til sammen 462 opphold i sentre for foreldre og barn,
hvorav 92 opphold i Oslo kommune. I tillegg kommer opphold kommunene kjøper og finansierer
selv	 i ideelle sentre, utenom Bufetat, som vi ikke har sikre tall for. Kommu	nene rapporterer inn
sin bruk av sentre for foreldre og barn til Statistisk sentralbyrå (KOSTRA), og i henhold til denne
statistikken ble de gjennomført 627 tiltak i sentre for foreld	re og barn.	2 Ut fra vår intervjuer kan vi
ikke forstå annet enn at dette tallet er for høyt: det skulle tilsi at kommunene fullfinansierte 165
opphold selv, men med tanke på at dette bare er noe som er mulig i de ideelle sentrene og at
dette er svært kostb	art for kommunene, fremstår dette som altfor høyt. Et mer rimelig anslag ser
ut til å være 20 opphold, dvs. at sentre for foreldre og barn 	ble brukt til 468 opphold i 2015. I det
videre tar vi likevel utgangspunkt i SSBs statistikk, siden det er denne som 	gir oss flest detaljer.
Antallet opphold i sentre for foreldre og barn har i henhold til SSBs statistikk ikke endret seg
nevneverdig i perioden 2013	-2015. Statistikken skiller ikke mellom utredning og veiledning. Det
gjøres heller ikke 	i opplysningene vi h	ar mottatt fra Oslo kommune og Bufetat.
Sentre for foreldre og barn utgjør en svært liten tjeneste i barnevernet. 	Tabell 	2.4 viser at det i
2015 var 10	 225 barn i alders	gruppen 0	-5 år som fikk tiltak fra barnevernet, og at de i g	jennomsnitt
fikk 2,6 tiltak hver. Dette er i all hovedsak hjelpetiltak til barn som bor hjemme med foreldrene,
men inkluderer også omsorgsovertakelser 	– og opphold i sentre for foreldre og barn. 	For samme
aldersgruppe ble det gjennomført 12	 465 undersøkels	er (med konklusjon), hvorav 41 pst. endte

1 Dette fremholdes av flere av våre informanter i intervjuene	. En ekspert på utredning av sped	- og småbarn,
dvs. som verke n har direkte tilknytning til en kommune eller et senter, vi	ser til 	statistikk fra Barne	sakkyndig
kommisjon 	som 	viser at det er rapportene for sped	- og småbarn som oftest under	kjennes. 	 	2 Kilde: Statistisk Sentralbyrå, barnevernstatistikken.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	23
med at det ble iverksatt tiltak. Denne andelen er så å si lik som for barnegruppen som helhet
(uavhengig av alder) i 2015, på 42 pst.
En sammenlikning over år av tallene for barnegruppen som helhet, viser en svak 	reduk	sjon i
antallet barn med tiltak. Antall meldinger til barnevernet er imidlertid omtrent uen	dret, og det
samme gjelder antallet meldinger som henlegges uten undersøkelse. Reduk	sjonen i omfanget
av tiltak motsvares dermed av en økning i antall saker 	som henlegges etter en undersøkelse.
Tabell 	2.4: Hovedtall for aktiviteten i barnevernet 2015
 	0-2 år	 	3-5 år	 	Over 5 år	 	Alle 	aldre
Barn med tiltak pr. 31.12	. 	2.488	 	4.777	 	29.534	 	36.799
Barn med tiltak i løpe	t av året	 	3.443	 	6.782	 	43.004	 	53.229

Antall tiltak i løpet av året	 	8.470	 	17.870	 	118.786	 	145.126

Meldinger til barnevernet	 	7.162	 	9.179	 	38.055	 	54.396
Henlagt	 	1.188	 	1.700	 	7.822	 	10.710
Undersøkelser konkludert	 	5.313	 	7.152	 	31.636	 	44.101
- herav 	henlagt 	 	3.156	 	4.193	 	18.353	 	25.702
- herav tiltak	 	2.157	 	2.959	 	13.283	 	18.399
Kilde: Statistisk 	sentralbyrå, barnevernsstatistikken
2.5.2	 	Variasjon med geografi og alder
Selv 	i aldersgruppen 0	-2 år utgjør o	pphold i sentre for foreldre og barn 	kun 3,	8 pst. av 	alle
barnevern	tiltak, jf. 	Tabell 	2.5.1 Bruken varierer betydelig mellom 	barnevernregionene.	 Sent	rene
benyttes oftest i Oslo	 og Region vest, og klart minst i Region nord.
Det er stor geografisk variasjon også når vi 	ser på alderssammensetningen av de familiene som
tildeles opphold i sentre for foreldre og barn, jf. 	Figur 	2.2. For landet som helhet, er 53 pst. av
barna i sentrene 0	-2 år, 20 pst. er 3	-5 år, og 27 pst. mer enn 5 	år. Midt	-Norge og Øst	-Norge skiller
seg ut ved en særlig stor andel i aldersgruppen 0	-2 år (nær 70 pst.), mens andelen over 5 år er
særlig stor i Oslo (50 pst.). Vi tviler riktignok sterkt på at det kan stemme at en så stor andel er
over 5 år. Disse tallen	e skal ikke omfatte søsken, slik at det ikke skal være en del av forklaringen.

1 SSBs inndeling i alder og landsdeler er ikke god for vårt formål: Vi k	unne ønsket en alders	-
inndeling som tilsvarte 	sentrenes målgrupper (i hovedsak 0	-3 og 3	-6 år) og	 en inndeling i lands	-
deler som tilsvarte	 Bufetats regioner	, evt. at dataene ble levert på fylkesnivå	. SSB har grunnlaget
til å kunne konstruere slike data, men	 det var ikke mulig innenfor rammene av dette prosjektet	.

Klokere vern av de aller minste
24	 	 	Vista Analyse
Tabell 	2.5: Opphold i sentre for foreldre og barn	, andel av alle 	tiltak for ulike aldersgrupper	. Pst. 2015
 	0-2 år	 	3-5 år	 	Over 5	 år
Hele landet	 	3,8 %	 	0,7 %	 	0,3 %
Region nord	 	2,2 %	 	0,5 %	 	0,2 %
Region midt	 	4,0 %	 	0,8 %	 	0,1 %
Region vest	 	4,4 %	 	0,7 %	 	0,2 %
Region sør	 	3,7 %	 	1,0 %	 	0,4 %
Region øst	 	3,8 %	 	0,5 %	 	0,1 %
Oslo	 	4,6 %	 	0,9 %	 	0,8 %
Kilde: SSB, bearbeidet av Vista Analyse	.

Tabell 	2.6: Opphold i sentre for foreldre og barn, per 1000 innbyggere i ulike aldersgrupper. Pst. 2015
 	0-2 år	 	3-5 år	 	Over 5 år
Hele landet	 	0,6 %	 	0,2 %	 	0,1 %
Region nord	 	0,5 %	 	0,2 %	 	0,2 %
Region midt	 	1,0 	% 	0,2 %	 	0,0 %
Region vest	 	0,5 %	 	0,2 %	 	0,1 %
Region sør	 	0,7 %	 	0,2 %	 	0,1 %
Region øst	 	0,6 %	 	0,1 %	 	0,0 %
Oslo	 	0,6 %	 	0,2 %	 	0,2 %
Kilde: SSB, bearbeidet av Vista Analyse
Figur 	2.2: Opphold i sentre for foreldr	e og barn, fordeling på aldersgrupper	, etter region

Kilde: S	SB, bearbeidet av Vista Analyse

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	25
3.	 Kommunenes behov
3.1	 	Det 	totale	 behovet for statlig 	utredning og veiledning
3.1.1	 	Behovet danner grunnlag for etterspørselen
Hvert år er det en del 	familier som faller 	inn i målgruppen for utredning og/eller veiledning fra
sentre for foreldre og barn. 	Mange 	av disse familiene bør kommunene utrede og veilede selv.
Noen 	bør 	utredes av 	sentre	 for foreldre og barn	. Det er 	størrelsen på denne siste gruppen 	som
er viktig for d	enne utredningen	: K	ommunenes behov 	er med på å be	stem	me 	deres 	etterspørsel	,
som igjen danner grunnlaget for de øvrige beregningene.
I dette avsnittet utleder vi først størrelsen på målgruppen for sentrenes arbeid	 gjennom to
tilnærminger	, altså	 inklusive	 de familiene som bør utredes av kommunene	. Størrelsen på
målgruppen er viktig for 	å kunne fastslå hva som er den optimale kapasiteten i statens tilbud.
Dette er ikke en del av mandatet for denne utredningen, men bør inngå i en bredere evaluering
av sentre	ne, se kap. 8.	 Med utgangspunkt i målgruppen 	gjør vi	 så	 noen antakelser for å 	kunne
anslå	 det totale behovet for statlig utredning og veiledning	. En tredje tilnærming ansl	år behovet
direkte.	 Uansett tilnærming må anslaget 	nødvendigvis bli omtrentlig, da de	t er basert på flere
stør	relser det 	finnes	 lite	 kunnskap om. Beregningene er presentert slik at antakelsene fremgår.
Tidligere er det 	laget ett anslag på behovet for bistand fra sentre for foreldre og barn 	som vi
kjen	ner til.	 Dette anslaget 	er imidlerti	d i realiteten 	et anslag på 	målgruppen	, og ikke behovet for
stat	lig bistand.	 Anslaget ble utarbeidet av 	Rambøll i 2014	1, og innebærer	 at 	merbehovet	 for
bistand fra sentre for foreldre og barn 	da 	var 470	-930 barn i alderen 0	-3 år	, dvs. 	i tillegg til de som
allerede fikk et tilbud. 	Rambøll tar her utgangspunkt i et bredere anslag fra Kvello m.fl. (2012)	2. I
vår 	tilnærming 2	 lager vi et anslag med samme fremgangsmåte.
3.1.2	 	Tilnærming 1: Beste praksis 	– bruken av sentrene i et utvalg kommuner
Denne tilnærmingen ut	nytter den detaljinformasjonen vi har fremskaffet om bruken av sentrene i
enkelte kommuner. Gjennom intervjuene har vi spurt barnevernlederne om hvor mye de bruker
sentrene, og hvor	dan 	den faktiske bruken st	år i forhold til antallet b	arn i målgruppen: Skje	r det at
kommunen	e ber om plass i sentre uten å få det? Lar de være å be om en plass fordi de vet at det
uansett ikke er kapasitet? Gjennomfører de mye av utrednings	- og veiledningsarbeidet selv?
Tolkningen av svarene krever nødvendigvis noe skjønn: Hvor p	reget er svarene av dagens
situasjon? Hvilke insentiver har kommunen	e til å over	- og underdrive sitt behov?
Til sammen gir dette et anslag på antallet barn i målgruppen i hver kommune	. For å kunne
aggregere opp dette til et samlet tall for hele landet, di	viderer vi antallet barn i målgruppen for
sentrene, med antallet barn i den relevante aldersgruppen i hver kommune.	3 Tabell 	3.1 viser fem
eksem	pler.	 Resultate	t er at 	målgruppen 	for 	statlig utredning og veiledning utgjør	 0,15	-0,2	5 pst.
av barna i aldersgruppen 0	-6 år. Ganget opp med antallet barn 0	-6 år i befolkningen totalt ved
inngangen til 2016, gir dette et intervall på 654	-1 090 	barn	. For de videre beregningene	 har vi

1 Rambøll (2014): «Oppgave	- og finansieringsansvaret for det samlede tilbudet til utsatte sped	-
og småbarn», rapport utarbeidet for Bufdir.
2 Kvello, Øyvind, Stig Torsteinsson og Ida Brandtzæg (201	2): «Et samlet tilbud til utsatte foreldre
med sped	- og småbarn i alderen 0	-3 år», rapport utarbeidet for Bufdir.
3 Målgruppen settes til antallet ban i aldersgruppen 0	-6 år. Noen av kommunene bruker riktignok
sentre bare til yngre barn, mens andre bruker	 dem også til eldre. Slik beregningene gjennom	føres
inngår målgruppen både i nevner (andelen for hver av kommunene) og i teller (antallet barn totalt
med behov), slik at det likevel blir	 riktig å bruke 0	-6 år så lenge vi er konsistente.

Klokere vern av de aller minste
26	 	 	Vista Analyse
behov for ett tall. Vi setter da andelen til 0,2 pst. Vide	re har vi behov for å skille ut Oslo kommune,
siden det vi er interessert i, er den	 målgruppen som skal behandles av 	Bufetat. Dette gir e	n
målgruppe på 	750 	barn 	utenom Oslo, og 120 plasser i Oslo. 	Til sammenlikning gjennomføres det
i dag 370 tiltak gjennom	 Bufetat, slik at nær halvparten av målgruppen får et tilbud fra sentrene.
I Oslo er andelen høyere, med 77 pst.
Tabell 	3.1: Målgruppen for tiltak	 i sentre for foreldre og barn i utvalgte kommuner
Kommune	 	Da	gens
bruk
Reelt
behov
Antall barn
0-6 år
Andel
A 	20 	20 	7 800	 	0,26 pst.
B 	1 	1,5	 	700	 	0,21 pst.
C 	1 	1 	370	 	0,27 pst.
D 	0 	2 	1 600	 	0,12 pst.
E 	0 	2 	2 000	 	0,10 pst.
3.1.3	 	Tilnærming 2	: Målgruppen for sentrene avledet av b	ehovet for barneverntiltak
Vår 	andre	 tilnæ	rming er basert på det vi oppfatter som tankegangen bak Rambølls anslag.
Utgangspunktet er en oppfatning om at 	5-7 pst. av barna i Norge bør være «i kontakt med»
barnevernet (	Kvello, 2012, igjen basert på 	Kvello, 2010	1). Hvor mange av disse 	barna 	er det so	m
ikke får hjelp i dag 	– og hvor mange 	er i målgruppen for 	sentre for foreldre og barn? 	Kvellos
anslag hviler på to premisser: A	ndelen på 5	-7 pst. er ment å omfatte bare de som har så store
utfordringer at de bør få hjelp fra «kjernebarnevernet»	, forstått 	som 	omsorgstiltak og en del
hjelpetiltak. Barn som for eksempel bare har behov for besøkshjem, kommer i tillegg. 	Videre antas
behovet å være likt fordelt over barnas alder: Det er 5	-7 pst. av barna som har behov for hjelp
også i aldersgruppen 0	-6 år, eller	 for den saks skyld 0	-2 år.
Hvis dette stemmer, er det mange små barn som i dag ikke får den hjelpen de trenger. 	Figur 	3.1
viser andelen barn med barneverntiltak etter alder i 2015. Blant de aller minste er det bare 1 pst.
som få	r tiltak, mens 	det	 blant 15	- og 16	-åringer er 5,4 pst. Riktignok er det grunn til å tro at
tiltaks	sammensetningen varierer med alder	 slik at de av de aller minste som faktisk får tiltak, i
større grad får tiltak innenfor «kjernebarnevernet» enn de større 	barna.	 Med utgangspunkt i at 5
pst. av alle barn bør ha tiltak fra barnevernet, ser vi at 4 pst. 	ikke	 får det blant 0	-åringene,
synkende for hvert år til 0,8 pst. for 6	-åringene. Blant 0	-3 åringene er det 2,8 pst. som ikke får
tiltak, dvs. 	6 760 barn, og b	lant 4	-6 åringene 2,1 pst., dvs. 3	 960 barn.
Rambøll antar så at andelen av disse med behov for opphold i sentre for foreldre og barn, er 	10
pst. Det fremgår ikke hvor denne andelen er hentet fra. I dag er det svært få av sped	- og småbarna
i barnevernet s	om får tiltak fra sentrene: 3,8 i aldersgruppen 0	-2 år og 0,7 pst. i 3	-5 år, ifølge tall
fra SSB. SSBs tall ligger høyere enn Bufetats tall, slik at den reelle andelen kan være enda lavere.
Anslaget på 10 pst. fremstår som et rimeligere anslag på antallet 	barn i 	målgruppen 	for sentrene.
Dette gir en målgruppe på til sammen 1	 700 barn, hvorav 627 allerede får tiltak fra sentrene, altså
ifølge SSB.

1 Kvello, Øyvind (	2010): «Barn i risiko. Skadelige omsorgssituasjoner», Gyldendal Norsk Forlag.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	27
Figur 	3.1: Andelen barn med barneverntiltak i løpet av 2015, ett	er alder (0	-22 år). Pst.

Kilde: SSBs barnevernsstatistikk.
3.1.4	 	Tilnærming 3	: Anslaget på behovet via andelen omsorgsovertakelser
En tredje mulighet er 	å ta utgangspunkt i tallet på omsorgsovertakelser for aldersgruppen 0	-6 år.
Denne innfallsvinkelen gir ve	l å merke et anslag på 	behovet	, og ikke målgruppen, men til gjengjeld
bare på behovet for 	utredninger	, og ikke veiledningstiltak.
De siste årene er det gjennomført ca. 400 omsorgsovertagelser pr. år for barn i denne alders	-
gruppen, fordelt med ca. 250 bar	n i aldersgruppen 0	-2 år og 150 barn i aldersgruppen 3	-6 år.	1
For å utlede behovet for utredning i sentrene med utgangspunkt i tallet på omsorgs	overtakelser,
må vi ha kunnskap om:
1. Hvor stor andel av omsorgsovertakelsene som (bør) utredes i sentrene.
2. Hvor 	stor andel av utredningene som ender i omsorgsovertakelse.
Det finnes ikke 	statistikk verken for andelen omsorgsovertagelser som utredes i sentrene, eller
for hvor stor andel av utredningene som ender i omsorgsovertagelse. Vi anslår at om lag
halvparten (5	0 pst.) av omsorgsovertagelsene gjennomføres etter utredning i sentre for foreldre
og barn. Intervjuene gir dessuten belegg for å anta at 40	-50 pst. av utredningene som gjennom	-
føres, ender med omsorgsovertagelse. Dette gir et beregnet antall utredninger i	 sentrene på 450
pr. år (400 omsorgs	over	tagelser * 0,5 / 0,45). 	Veiledning er ikke med i dette tallet. I kap. 5 anslår
vi veiledning til å utgjøre 1/3 av oppholdstiden. Dette gir et samlet behov på 6	75	 opphold.
Tabell 	3.2 viser 	hvordan behovet for utredninger i sentre for familie og barn varierer gitt ulike
forutsetninger om andel av omsorgsovertagelsene som gjennomføres etter utredning i sentrene
og andel av utredningene som ender i omsorgsovertakelse. Dersom en større andel av
overtagelsene utredes i sentrene enn antatt over, og/eller en lavere andel av utredningene ender
i omsorgsovertagelse, gir dette et større behov for utredninger i sentrene.

1 Kilde: SSBs barnevernsstatistikk.

Klokere vern av de aller minste
28	 	 	Vista Analyse
Tabell 	3.2: Behov for utredninger p	r. år basert på 400 omsorgsovertagelser pr. år
Andel av utredninger som 	ender i omsorgsovertagelse
 	 	Andel av omsorgsovertagelser som utredes i sentre
 	30 %	 	40 %	 	50 %	 	60 %	 	70 %
30 %	 	400	 	530	 	670	 	800	 	930
40 %	 	300	 	400	 	500	 	600	 	700
50 %	 	240	 	320	 	400	 	480	 	560
60 %	 	200	 	270	 	330	 	400	 	470
70 %	 	170	 	230	 	290	 	340	 	400
3.1.5	 	Fra målgruppe til behov for statlig utredning og veiledning
Tilnærming 1 er den vi har mest tillit til, da den tar utgangspunkt i mikrostørrelser og er den
tilnærmingen som krever de minst problema	tiske forutsetningene. I så fall er	 målgruppen for
se	ntre for foreldre og barn	 i størrelses	orden 750 familier	, der Oslo holdes utenom	. Hvor mange
av disse kan kommunene ta seg av selv? 	Vi anslår at en tredel av de familiene som er i
målgruppen for sentren	e, i dag kan tas hånd om av kommunene selv. Dette gir et samlet behov
for statlig utred	ning og veiledning gjennom Bufetat på 500 tiltak i året, dvs. et 	merbehov 	på 130
tiltak sammen	liknet med bruken av sentrene i 2015.
Anslaget på 500 	tiltak	 gjennom Buf	etat	 er n	oe lavere enn det	 som følger av tilnærming 3:
Tilnærming 3 ga et anslått behov på 6	75	 tiltak	, men det omfattet	 behovet i Oslo kommune	.
Målgruppen i Oslo kommune ble i tilnærming 1 anslått til 120 familier, dvs. et behov på 80 familier
(2/3 av 120)	. Dette gir et behov gjennom Bufetat på 	nær 600	 tiltak	.
Samtidig	 er 500 familier 	langt 	lavere enn Rambølls anslag om et 	merbehov	 på 700 tiltak	, jf. også
vår tilnærming 2	. Rambølls anslag fremstår som for høyt:	 De ser ut til å sette k	ommu	nenes behov
lik m	ålgruppen	, men også målgruppen 	fremstår som urimelig stor.
Oppsummert anslår vi at behovet for utredning og veiledning fra sentre for foreldre og barn er
500 tiltak i året gjennom Bufetat. Hvor stor andel av dette kommunene velger å dekke selv, av	-
henger 	av vilkårene for, og kvaliteten på, statens tilbud. Som vi skal komme tilbake til i kap. 5,
avhenger det også av kommunenes egen kompetanse: Økt kompetanse gir lavere etterspørsel
etter statlig utredning og veiledning, og dessuten en etterspørsel som er me	r spisset mot de sa	-
kene der behovet reelt er størst.
3.2	 	Kommunenes behov vs. det som tilbys i sentrene
Vi har sett at det er behov for en viss økning i 	kapasiteten 	i tilbudet	 totalt sett	, men hva med	 de
øvrige aspektene ved tilbudet? Vi vurderer her følgende	 forhold	:
�x 	Tilgjengelighet og forutsigbarhet
�x 	Om sentrene tilbyr de riktige tjenestene
�x 	Om sentrene utfører tjenestene på en god måte
De to siste punktene er tatt med for å svare ut mandatet for utredningen, men der det er viktig å
merke seg at dette ikke e	r en evaluering som sådan. Intervjuene gir likevel noen indi	kasjoner på
situasjonen. Til slutt beskriver vi hva kommunene gjør når de ikke får det de har bedt om.
3.2.1	 	Tilgjengelighet og forutsigbarhet
Dagens tilbud er svært ujevnt fordelt over landet, med st	ørst kapasitet i Region midt og sør, og
minst i Region nord, se kartet i kap. 2. 	I intervjuene kommer dette særlig til uttrykk i svarene fra

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	29
barnevernlederne i 	Nord	-Norge: En del kommuner opp	fatter	 at de uansett ikke vil få plass gjen	-
nom Bufetat, og kjøpe	r derfor 	tiltak	 selv i de ideelle sentrene i Oslo. Andre kommuner ser sim	-
pelt	hen ikke på sentre for foreldre og barn som en mulighet, men organiserer sitt tilbud uten dem.
Også innenfor regionene er det store forskjeller i tilgjengeligheten. Stor geograf	isk avstand gjør
at tilbudet oppleves som mindre aktuelt. Ved døgnopphold ser dette likevel ut til å være mindre
viktig enn at det faktisk 	er 	et tilbud i regionen.
Fra tidligere vet vi at barnevernlederne opplever tilbudet uforutsigbart, og at dette utgjø	r en stor
utfordring i barnevernsarbeidet (Vista Analyse, 2015). Riksrevisjonen har tidligere brukt sentre for
foreldre og barn som et eksempel på at det ikke er tilstrekkelig beskrevet hvilket tiltaksapparat
Bufetat skal ha (Riksrevisjonen, 2012). Intervj	uene nå viser at 	uforutsigbarheten	 i stor grad han	-
dler om Bufetats atferd: 	Barnevernlederne etterlyser informasjon om hva som er krite	riene for å
få plass og hvordan ulike familier vil bli prioritert, samt begrunnelser for avslag som gir reelle
forklarin	ger på hvorfor de ikke fikk plass. 	Barnevernlederne kan få beskjed av Bufetat om at en
familie vil få plass, arbeide for å motivere familien, og så få beskjed om at det likevel ikke er plass.
Forutsigbarhet handler dermed ikke bare om tilgjengelighet.
3.2.2	 	Om 	sentrene tilbyr de riktige tjenestene
Svaret på det første spørsmålet ser ut til å være «ja»: Barnevernlederne mener sentrene utføre	r
de oppgavene 	kommunen	e har behov for, innenfor kjerneområdet utredning og veiledning av
sped	- og småbarnsfamilier	, se kap.	 2 for en beskrivelse av sentrenes tilbud. 	Det barnevern	-
lederne fremhever som viktig, er at sentrene tilbyr	 døgnopphold	 som gjør det mulig å observere
familiene mer kontinuerlig enn det kommunene har mulighet til. Videre fremhever 	de	 at sentrene
kan tilby	 et bredt spekter av metoder	 slik at de kan 	skreddersy	 tilbudet til den aktuelle familie.
Også små kommer kan for eksempel tilby COS, men det er ikke alltid dette treffer.
«Ja»’et	 bør	 riktignok	 modifiseres 	noe: 	Flere av barnevernlederne ønsker at sentrene	s tilbud utvi	-
des til flere tjenester. Eksemp	ler er tilsyn under samvær, veiledning av fosterhjem	 for sped	- og
småbarn	, og døgnopphold til familier der barnet er over 6 år. Alle disse tjenestene gjennomføres
av enkelte sentre i dag, eller er gjort det tid	ligere.	 I tillegg ønskes bistand til barne	vern	tjenestenes
eget utrednings	- og veiledningsarbeid for eksempel i form av andrehånds	vurde	ringer.
Videre er det enkelte barnevernledere som kunne ønske en annen vekting mellom utredning og
veiledning. 	For ek	sempel ser det ut til at tilbudet i Region 	vest ble spisset 	for sterkt mot utredning,
og dette er senere modifisert slik at alle sentrene igjen også tilbyr veiledning.
3.2.3	 	Om sentrene utfører tjenestene på en god måte
Det neste spørsmålet er om sentrene utfør	er tjenestene på en god måte. Det barnevernlederne
er 	opptatt av, er	 i) at sentrene kommuniserer klart 	hvilke oppgaver 	de kan løse, slik at 	kommunene
får forut	sig	barhet om dette og kan innrette sitt øvrige arbeid ut fra det.	 Dessuten ii), at 	sentrene
gir	 klare anbefalinger	 etter endt opphold slik at anbefalingen om videre omsorgssituasjon er godt
begrunnet, og det er klart for kommunene hvilke tiltak de selv bør gjennomføre etter oppholdet.
Barnevernlederne 	ser ut til å være 	generelt godt 	tilfredse med k	valiteten på sentrenes tilbud.	 Det
oppfattes som en klar fordel at sentrene kommer med en anbefaling etter utredningen, og ikke
venter til hele oppholdet er avsluttet. 	Den standardi	seringen av tilbudet som enkelte av Bufetats
regionkontorer har gjennomfør	t de siste årene, oppleves som positiv. I	 Region vest er for
eksempel 	utrednings	arbeidet standardisert slik at de ulike sentrene gir et likere tilbud hva gjelder
bl.a. målgrupper, varighet, anbefalinger og oppføl	ging. Tilbudet er også spisset mer mot utr	ed	-
ning, bort fra veiledning. Disse grepene er begrunnet dels ut fra et krav om innsparing	er, men
resultatene ser ut til å være 	et bedre barnevern	.
Det ser ikke ut til å være 	systematiske forskjeller i kvaliteten mellom de statlige og de ideelle
sentrene	, jf. intervjuene med både barnevernlederne og representantene for Bufetat og sentrene

Klokere vern av de aller minste
30	 	 	Vista Analyse
selv. Barnevernlederne	 ser riktignok ut til å foretrekke den arbeidsformen som er mer utbredt i de
statlige, med klarere faseinndeling og mer standardisert utredningstil	bud. 	Vi har forsøkt spesielt
å finne ut hvorfor det er viktig at ideelle aktører har en rolle på dette området, men uten hell.
Verken barnevernlederne eller sentrenes ledere kan gi en begrunnelse for dette.
3.2.4	 	Hva 	kommunene	 gjør når de 	ikke får det de be	r om fra sentrene
Der kommunen har bedt om utredning men likevel ikke får det	, ser det ut til at 	barneverntjenesten
har få andre alternativer enn å gjøre jobben selv	, slik de ville gjort i en mindre alvorlig sak, dvs.
enten alene eller 	i samar	beid med and	re 	barnevern	tjenester	 og/eller supplert av	 sakkyndige.
Kvali	teten på dette arbeidet vil avhenge kritisk av om kommunen har gjennomført en strategisk
oppbygging av 	undersøkelses	arbeidet 	eller om 	det 	gjennomføres mer ad hoc. 	Veiledning vil ofte
være enkler	e for kommu	nene å gjennomføre selv, men igjen avhenger det at de faktisk har bygget
opp et tilbud i forkant.
Dette innebærer at m	anglende kapasitet i sentrene kan ha vidt forskjellige konsekvenser
avhengig av hva kommunene er 	forespeilet	. Der	som kommune	ne er gitt beskjed om at de bør
bygge opp et tilbud selv og sentrene bare vil ha kapasitet helt unntaksvis, kan dette være fullt
forenlig med et godt barnevern. Dersom kommunen er gitt inntrykk av at de vil få plass når de
søker, men likevel ikke får det, 	er situasjonen en annen.
En del barneverntjenester ønsker seg som nevnt også andre tjenester fra sentrene, som 	tilsyn
under samvær, vei	led	ning av fosterhjem for sped	- og småbarn, og døgnopphold til familier der
barnet er over 6 år. 	Alternativet for t	ilsyn under samvær og veiledning av fosterhjem for sped	- og
småbarn 	er å kjøpe bistand fra 	private aktører. Om kvaliteten da vil være den samme, har vi ikke
grunnlag for å vurdere. Døgnopphold til familier med barn over seks år finnes det ingen alternative
tilbud for, men vi har 	til gjengjeld 	ikke grunnlag for å vurdere hvor viktig dette i realiteten er.
3.3	 	Behovet for bistand 	varierer mellom	 kommunene
3.3.1	 	Mange kommuner bør kunne gjøre mye selv, men dette krever innsats
Departementets forslag om et større statlig a	nsvar for utredning av sped	- og småbarnsfamilier er
begrunnet med at mange barnevernstjenester har behov for ekstern utredningsbistand i komp	-
lekse saker, jf. høringsnotatet, avsnitt 10.3. Det er store forskjeller mellom ko	mmunene på dette
området. Ikke al	e ønsker at staten skal ha ansvaret for denne delen av barnevernet: Tidligere har
vi gjennom en spørreundersøkelse til alle landets barnevern	ledere 	funne	t at 23 pst. av barnevern	-
lederne ønsker at 	kommunene	 skal overta ansvaret for sent	rene for foreldre 	og barn (Vista
Analyse, 2015). 	I intervjuene ga flere av informantene uttrykk for at disse tjenestene egner seg
for interkommunale samarbeid: Kommunene bør i fellesskap kunne sørge for utredning og
veiledning av sped	- og småbarnsfamilier	. I intervjuene til	 denne rapporten 	har vi fulgt opp dette:
Hva er det kommunene trenger sentrene til, og hva kan de gjøre selv? Hva er forskjellene mellom
store og små kommu	ner? Hvilke andre trekk ved kommunene er viktige i denne sammenhengen?
Kort oppsummert ser vi følge	nde trekk:	 Sentrene kan tilby døgnopphold og dermed en mer
kontinuerlig oppfølging enn det kommunene kan.	 For øvrig kan kommunene 	i prinsippet 	gjøre det
sentrene gjør,	 herunder å bygge opp en tilstrekkelig spesialisert kompetanse. Dette forutsetter
riktign	ok	 strateg	isk oppbygg	ing av tilbudet over tid	, noe som igjen krever 	god ledelse, interesse
og tilførsel av ekstra res	surser i en overgangsperiode	. Ressursene kreves	 til etablering av
samarbeidet, 	inkludert 	kompetanseheving og nyan	set	telser	. Store kommun	er kan klare dette
selv. Små kommuner må samarbeide.	 Geografiske avstander kan	 imidlertid	 vanskeliggjøre et
samarbeid mellom kommunene, og gjøre det ressurskrevende med hyppige hjemmebesøk.
Geografiske avstander kan der	med være en selvstendig grunn til å 	bruke døgnopphold i sentre.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	31
En særskilt problemstilling i intervjuene var om det finnes kommuner som klarer dette arbeidet
godt,	 fullstendig uten å bruke sentre for foreldre og barn. Vi fant ingen slike kommuner. 	De av
kommunene som ikke hadde brukt sentr	ene i 2015, hadde gjort det i årene før, eller planla å
bruke dem i 2016. Informantene ga uttrykk for at 	det å ikke bruke sentrene	 overhodet	, er tegn på
et passivt arbeid	 med sped	- og småbarn	. En del kommuner har 	riktignok 	bygget opp et så godt
apparat at 	de klarer seg med å kun bruke sentrene i 	unntakstilfeller	. Sandnes er 	et eksempel på
dette	, se 	Boks 	3.1	.
Samarbeidet mellom barneverntjeneste og helsestasjon fremheves	 i intervjuene	 som særlig vik	-
tig. Kommu	nenes ansvar for undersøkelser og foreldrestøtte	nde tiltak for sped	- og småbarns	-
familier er delt mellom barnevernet og helsestasjonen.	1 Det er i stor grad opp til kommunene selv
hvordan oppgavene skal fordeles. Helsestasjonen skal «samarbeide med andre kommunale
tjenes	ter som for eksempel sosialtjenes	ten, barnevernstjenesten, barne	hage, skole, PP	-tjeneste
og hjemme	sykepleie. Hvordan man velger å organisere samar	beidet avhenger av den lokale
strukturen.»	2 Helsestasjonen har dessuten opp	lysningsplikt til barnevernet når det er grunn til å
tro at et b	arn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt.	3
3.3.2	 	Kompetanseheving og fremtidsutsikter
På nasjonalt nivå har det vært gjennomført flere tiltak for å heve kompetansen i kommunene om
denne gruppen de siste årene. Nas	jonalt kompetansenettverk for sped	- og småbarns psykiske
helse (Spedbarnsnettverket) ble opprettet i 2006, og ligger under Regionsenter for barn og unges
psykiske helse (RBUP). Spedbarnsnettverket driver bl.a. systematisk kompetanseoverføring til
barnevern	stjenestene og forskning på hjelpetiltak.
Modellkommuneprosjektet pågikk i perioden 2007	-2014, og var styrt av Bufdir. Målgruppen for
pro	sjek	tet var barn i alderen 0	-6 år med foreldre som har utfordringer knyttet til rus eller psykisk
helse. De 26 kommu	nene som deltok i prosjektet, fikk stimuleringsmidler til å identifisere utsatte
barn fra graviditet til skolealder. Målet var å utvikle gode modeller for tidlig intervensjon, forebyg	-
gende tiltak og omfattende og systematisk langsiktig oppfølgning på tver	s av ytelser til barn i
målgruppen. Det årlige tilskuddet fra staten til den enkelte kommune i forbindelse med prosjektet
var 150	-250.000 kroner til og med 2014.
Blant tiltak som kan bli viktige fremover, nevner vi 	Nurse	-Family Partnership (NFP) 	som drive	s av
RBUP.	4 NFP 	består av et intensivt oppfølgingsprogram for første	gangs	fødende 	med 	behov for
ekstra støtte	, og innebærer 	64 	hjemme	besøk 	gjennom graviditeten og barnets to første leveår.
Teamene består av sykepleiere med videreutdanning som helsesøstre 	og jordmødre. Formålet
er å forbedre mor og barns helse under svangerskap, fremme barns helse og utvikling, og å 	bidra
til bedre livssituasjon for foreldrene	. Programmet prøves for tiden ut i to områder: I to bydeler i
Oslo, og i Stavanger	-området. Fo	rsøke	t startet i april i år og skal omfatte 150 barn ved nyttår.

1 Helsestasjonens ansvar for bl.a. utredning og foreldrestøttende tiltak er regulert i Lov om
kommunale helse	- og omsorgstjenester § 3	-2 og Fo	rskrift om kommunens helsefremmende og
forebyggende arbeid i helsestasjons	- og skolehelsetjenesten. Regelverket er tolket i merknader
til forskriften og en veilede	r fra Helsedirektoratet av 2004: «Kommunenes helsefremmende og
forebyggende arbeid i helse	stasjons	- og skolehelsetjenesten» av desember 2004. Veileder til
forskrift av 3. april 2003 nr. 450. IS	-1154.
2 Helsedirektoratets veileder pkt. 2.3.2, jf. forrige note.
3 Helsepersonelloven § 33.
4 Omtalen er basert på informasjon fra RBUPs nettside: 	http://www.r	-bup.no/pages/utprovingen	-
at-nurse	-family	-partnership	-programmet	-nfp	-er-godt	-i-gang	, sett 7. oktober 2016.

Klokere vern av de aller minste
32	 	 	Vista Analyse
3.1 Sped	- og småbarnsarbeidet i Sandnes kommune

Sandnes har siden 2006 arbeidet strategis	k for å styrke arbeidet med tidlig innsats, også
utenfor barnevernet. Arbeidet ble intensivert fra 2012, da det kom forslag om å legge ned
senteret for foreldre og barn i Rogaland. Sandnes opprettet da et sped	- og småbarnsprosjekt
med fem perso	ner som sku	lle utføre de samme oppgavene som sentrene, dvs. både utred	-
ning og veiledning, og med de samme metodene. Hovedforskjellen er at de ikke tilbyr døgn	-
opp	hold. Alle de ansatte har barnevernsutdanning med tillegg av klinisk utdanning i ulike
metoder, som Cro	well, Care Index og Cos. Videreutdanningen har bl.a. skjedd i regi av sped	-
nettverket ved RBUP.
Teamet tar hånd om familier med tilknytnings	- og samspillsproblematikk, og der barnet er i
alderen 0	-3 år, med hovedvekt på 0	-15 måneder. Familiene tas typisk i	nn når barnet er nyfødt
eller mor er gravid. Veiledning skjer samtidig med utredningen: Når de identi	fiserer en van	-
ske, kan de iverksette tiltak der og da for å se om de virker. Arbeidet skjer både hjemme	basert
og poli	klinisk. Hjemme blir de kjent med	 familien, observerer og veileder. På konto	ret har de
spesielt opptaksutstyr og nøytrale rom for skåringsarbeidet. Miljøterapeut involveres i de
fleste saker, for å hjelpe familien til å lage struktur og ivareta barnet. Miljø	terapeuten henter
også inn in	formasjon fra hjemmemiljøet som brukes i utredningen, bl.a. ved å ta opp film som
senere ses av de andre på teamet. Hjemmebesøkene skjer en	-tre ganger i uken, helst to
med miljøterapeuten og en med de som gjør utredningen. Tilbudet er innrettet slik at fam	iliene
kan observeres også utenom normalarbeidstid: I noen tilfeller stiller de ansatte opp i legge	-
situasjoner og tidlig på morgenen, mens de i mer akutte situasjoner bruker barnevernvakten.
Teamet har et utstrakt samarbeid med helsestasjonen, bl.a. ved 	at familien er på helse	sta	-
sjonen en gang i uken for å få undersøkt barnets psykiske og fysiske utvikling. Barne	vern	-
tjenesten ber om å få utvidet samtykke med helsestasjonssamarbeid (taushetsplikt). Barne	-
vernet og helse	sta	sjon hospiterer også hos hve	randre for å bli kjent med hva den andre kan.
Sandnes har en egen metodetilnærming, «På gulvet», som er under utvikling og som de
job	ber etter. Metodik	ken innebærer at miljøterapeut eller familieveileder	 er nede på gulvet og
rettleder foreldrene i 	hvordan	 de skal 	samhandl	e med barnet	. Den 	brukes særlig overfor kog	-
nitivt svake for	eldre som responderer dårlig på teoretisk veiledning. Metodikken utvikles i
dia	log med RBUP og Bufdir.
Teamet tok i løpet av en periode på halvannet år om lag 50 saker. I samme 	periode brukte
de sentre for foreldre og barn til fem saker. Sentrene har i hovedsak vært brukt som følge av
kapasitetsmangel i teamet, med unntak av én sak der de hadde behov for døgnoppfølging.
Det er ikke slik at opphold i sentre for foreldre og barn vi	lle vært det naturlige alternativet for
alle disse 50 sakene, men for en stor del. Av de 50 sakene var det 8 som gikk til omsorgs	-
overtakelse. Dette er lavt og gjenspeiler en lav andel omsorgsovertakelser generelt i kommu	-
nen.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	33
4.	 Reform: Utgangspunkt og forslag
4.1	 	Dagens a	nsvarsdeling mellom stat og kommune
4.1.1	 	Kommunen har ansvaret for undersøkelser og hjelpetiltak
Det er den ko	mmunale barneverntjenesten som har ansvar for å gjennomføre under	søkelser for
å avdekke om barn og familier kan ha behov for hjelp eller tiltak etter barnevernloven, jf. §§ 2	-1
og 4	-3. Barneverntjenesten skal følge opp innkomne meldin	ger snarest og innen	 en uke, og
vurdere om meldingen skal følges opp med videre undersøkelser, jf. § 4	-2. Undersøkelser skal
gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, evt. seks måneder i særlige tilfeller jf. § 4	-3.
Undersøkelsen er gjennomført når 	barneverntjenesten 	har truffet vedtak eller saken er besluttet
henlagt, evt. når barneverntjenesten har fremlagt begjæring om tiltak fra fylkesnemnda, jf. § 6	-9.
Barneverntjenesten må vurdere i hvert enkelt tilfelle hva slags undersøkelser det er grunnlag for.
Undersøkelsen 	skal gjennomføres på en minst mulig inngripende måte og ikke gjøres mer
omfattende enn formålet tilsier, jf. § 4	-3. 	Samme sted slås det fast at b	arneverntjenest	en kan
engasjere sakkyndige	.
Den kommunale barneverntjenesten har også ansvaret for å gjennomfør	e hjelpetiltak etter § 4	-4.
Hjelpetiltak omfatter et bredt spekter av ulike tiltak, 	gjerne 	klassifisert i kompen	serende tiltak
(avlastning, leksehjelp, fritidsaktiviteter mv.	), omsorgsendrende tiltak (	ulike former for foreldre	-
veiledning) 	og kontrolltilta	k (	tilsyn, meldeplikt, urinprøver mv.	).
4.1.2	 	Opphold i sentre for foreldre og barn regnes som hjelpetiltak
Barnevernloven gir ikke klare føringer for hvordan sentre for foreldre og barn er 	ment	 brukt, verken
i undersøkelser eller som hjelpetiltak.	1 Opphold i s	entre for foreldre og barn regnes som et
hjelpetiltak, også når hovedformålet med oppholdet er utredning. Sentre for foreldre og barn er
ikke omtalt i § 4	-3 om undersøkelser. Sentre for foreldre og barn er heller ikke omtalt eksplisitt i
§ 4	-4, men skal fo	rstås som å være hjemlet i barnevernloven § 4	-4 annet ledd.	2 Dette er da
frivillige 	plasseringer.
Fra 1. april 2016 er det anledning til å 	pålegge	 opphold i sentre for foreldre og barn, men bare der
hovedformålet er endringstiltak, og ikke som utredning. 	Dette skillet fremgår av lovtek	sten og er
fastholdt i høringsnotatet.	3 Det er fylkesnemnda som kan pålegge opp	hold i sentre for foreldre og
barn som hjelpetiltak, i tilfeller der dette anses nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende
omsorg eller av 	andre grunner, jf. § 4	-4.

1 Sentre for foreldre og b	arn er hjemlet i barnevernloven § 4	-4 og regulert gjennom en egen forskrift, Forskrift
for sentre for foreldre og barn. Det er utarbeidet to veiledere: Veileder til forskrift for sentre for foreldre og
barn (Bufdir, 2011) og Veileder for tilsyn med sentre 	for foreldre og barn (Helsetilsynet, 2014). Reguleringen
omfatter bare sentrene i den grad de brukes til døgnopphold (dvs. ikke poliklinisk eller hjemmebasert arbeid,
jf. under) hjemlet i barnevernloven (dvs. ikke opphold hjemlet i annen lovgivning, som fo	r eksempel alternativ
til soning i henhold til straffe	gjennomføringsloven eller midlertid botilbud etter lov om sosiale tjenester).	 	2 Høringsnotatet av 17. mars 2016, s. 98.	 	3 I forarbeidene til lovendringen fremstår det riktignok som om pålegg om opphold	 i sentre for foreldre og
barn er 	særlig 	aktuelt ved utredning, jf. Prop. 72 L (2014	-2015) 	Endringer i barnevern	loven (utvi	det adgang
til å pålegge hjelpetiltak)	, avsnitt 6.2.3. Det er altså likevel ikke dette som ligger i den faktiske lovendringen.

Klokere vern av de aller minste
34	 	 	Vista Analyse
4.1.3	 	Bufetat har ikke bistandsplikt
Med statlig bistandsplikt skal vi mene at et ansvar for å fremskaffe et tiltak hvis kommunene søker
om det, og søknaden oppfyller kriteriene for å få tiltak. Bistandsplikten er hjemlet i barnevern	loven
§ 2	-3. Disse kriteriene vil typisk være knyttet til målgruppe, alvorlighetsgrad og hvilke tiltak
kommunen har forsøkt først. I dag har staten en slik bistandsplikt for institusjonsplasser. Statlig
bistandsplikt innebærer at det er kommunenes etterspør	sel som bestemmer hvor mange tiltak
som skal tilbys totalt, men staten kan gis rom for å bestemme sammensetningen av tilbudet.
Bufetat har i dag ikke bistandsplikt for sentre 	for foreldre og barn	. Bufetat skal riktignok fordele
eksisterende plasser i stat	lige sentre når kommunene ber om det,	1 men har ikke plikt verken til å
bygge ut det eksisterende statlige tilbudet eller til å kjøpe plasser i private sentre. 	Det foreligger
ikke offentlig tilgjengelige kriterier for hvilke saker som bør utløse tilbud om p	lass, hvordan de
ulike sakene skal prioriteres opp mot hverandre eller hva som skal til for at Bufetat skal velge å
kjøpe en plass i ideelle sentre.
Fra 2015 har	 Stortinget bevilget særskilte midler som er øremerket bruk av plasser i de ideelle
sentrene. 	I 2015 ble det 	bevilget 35 mill. kroner, hvorav 21 mill. kroner til Bufetat og 14 mill. kroner
til Oslo kommune.	 Midlene kom i tillegg til de ordinære bevilgningene.	 Stortingets intensjon var å
styrke de ideelle sentrene.
4.1.4	 	Finansieringsansvaret er delt mell	om stat og kommune
Kommunene betaler en fast egenandel for opphold i sentre for foreldre og barn, mens Bufetat
dekker utgiftene utover denne, jf. §§ 9	-4 og 9	-5. Kommunenes egenandel er per 2016 som følger:
- 	Opphold i sentre for foreldre og barn med full for	pleining: Kr. 6	6 900 per måned
- 	Opphold i sentre for foreldre og barn uten full forpleining: Kr. 24 200 per måned
Vi oppfatter at det i dag er svært få plasser uten full forpleining, og ser derfor bort fra dette i de
videre.
Satsene varierer med familiestø	rrelse. Ved plassering av én foresatt og ett barn betaler
kommunen én sats, ved plassering av to fore	satte og ett barn betaler kommunen en og en halv
sats. For hvert øvrig barn betaler kommunen halv sats, jf. forskrift om egen	betaling § 4.	 Kartleg	-
gingen	 av sentrene viser at de ideelle sentrene som selger tiltak til Bufetat, får samme sats
uavhengig av familiestørrelse. Bufetat vil dermed ha insentiv til å fordele familiene slik at de store
familiene får tiltak fra de ideelle sentrene og de små fra de sta	tlige, siden de statlige finansieres
av Bufetat selv. Dette skjer 	ifølge våre informanter 	også i praksis.
Satsen er den samme 	uavhengig av om oppholdet har utredning ell	er veiledning som formål. I
lovforarbeidene er dette begrunnet med 	at «formålet med o	ppholdet i mange tilfel	ler vil inneholde
elementer av både utredning og hjelpetiltak. Det er derfor lagt vekt på at det i praksis vil være
både problematisk og lite hensiktsmessig å foreta en avgrens	ning av betalingsansvaret mot
opphold med utredning som	 formål.	2 Bufetat er imidlertid bare økonomisk ansvarlig for opphold
med utredning som formål dersom Bufetat mener utredning i et senter for foreldre og barn er
nødvendig i det enkelte tilfellet.	3»
4.1.5	 	Ansvaret for kvalitetssikring og tilsyn ligger til staten
Kravene til kvalitet, tilsyn og beboernes rettssikkerhet er langt på vei de samme for sentre	 for
foreldre og barn,	 som for barnevern	institusjoner. Dette gjelder både krav til kvalitet jf. § 5	-10,
godkjen	ning av private og kommunale sentre jf. § 5	-8, rett	igheter ved opphold i senter jf. § 5	-9 a

1 De	tte ble fastholdt i Ot. prp. nr. 69 (2008	-2009) Om lov om endringer i barnevernloven, s. 67	-8. 	2 Ot. prp. nr. 69 (2008	-2009) Om lov om endringer i barnevernloven.	 	3 Ot. prp. nr. 69 (2008	-2009) jf. rundskriv Q	-06/2007 (Betalingsrundskrivet) og Tildelingsbr	ev til Buf	dir 2014.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	35
og fylkesmannens plikt til å føre tilsyn jf. § 5	-7. Det ble i 2010 fastsatt en egen forskrift for sentre
for foreldre og barn. Forskriften gir nærmere regler om godkjenning, kvalitet og internkontroll,
beboernes ret	tigheter og plikter samt tilsyn.
Utredninger foretatt av sentre for foreldre og barn skal ikke vurderes av Barnesak	kyndig
kommisjon, da denne regelen kun gjelder rapporter fra sakkyndige i barne	verns	saker. Kontrollen
med sentrenes arbeid skal i stedet v	ære ivaretatt ved ord	nin	gene omtalt over.
4.2	 	Hv	a er formålet med reformen	?
Departementet	s forslag om endringer i tilbudet til sped	- og småbarnsfamilier	 inngår i 	en større
reform av 	barnevernet. Reformen er tenkt å om	fatte alle tiltaksområdene, dvs. hjelpe	tiltak, foster	-
hjem og institusjon. Det foreslås også tiltak som ikke direkte er knyttet til et tiltaksområde, som
kom	petanse	hevende tiltak overfor kommunene. 	Forslag	ene	 er oppsummert i 	et 	hørings	notat av
17. mars 2016	, «Forslag til endringer i barnev	ernloven: kvalitets	- og struktur	reform».
Det overordnede målet for barnevernsreformen er 	et bedre barnevern der flere barn får riktig hjelp
til rett tid	. Men hva er målet for reformen på sped	- og småbarnsområdet? 	Målet med reformen er
av stor betydning f	or vårt oppdrag. Vårt mandat er	 vurdere tre alternativer til dagens 	system, og
anbefale ett av dem	. Det er da nødvendig å definere hva 	formålet 	med 	endringen 	er: Hva er det
de tre alternativene er 	ment å 	oppnå	?
Departementet gjør selv rede for bakgrunnen 	for sine forslag i høringsnotatet, kap. 10.	1 Deres
utgangs	punkt er at det kan ha enorme skadevirkninger for barn at bar	ne	vernet venter for lenge
med å sette inn riktige og nødvendige tiltak.	2 Gode utredninger som gir grunnlag for tidlig og
treffsikker 	hjelp, har stor betydning for å kunne gi de minste barna den hjelpen de trenger.	3
Departementet legger	 til grunn at 	det er mangel på fagspesialister på dette området, og at 	mange
barneverntjenester 	etterspør bistand til utredninger av sped	- og småbarn. 	Lav	 hyppighet av saker
innebærer at det ikke er hensiktsmessig at kommu	nene selv byg	ger opp egne kompetansemiljø.
Selv store barneverntjenester etterspør psykolog	kom	petan	se og kompetanse om spesifikke
målgrupper.	4 Videre vises det til at tilbudet av 	tiltak	 i sentre for foreldre og barn oppleves av
kommu	nene som ufor	utsigbart: Siden Bufetat ikke har en bistandsplikt for denne typen tiltak er
det van	skelig å vite hva de kan forvente av staten, og antallet tilgjengelige 	tiltak	 varie	rer sterkt
over landet	.5
Et statlig 	finansierings	ansvar kan motvirke under	for	bruk av viktige, men kostbare utrednings	-
tilbud, samt sikre høy kvalitet på det samlede tilbu	det. Det statlige andrelinje	tilbu	det kan bygge
på oppgaver, strukturer og kompetanse som allerede fin	nes i Bufetat og i sentrene for foreldre og
barn.	 Alternativet til et tilbud i statlig regi antas å være en utstrakt bruk av private aktører, med
henvisning til at kommunenes bruk av sakkyndige og andre private aktører til undersøkel	-
sesarbeid og utredning	er allerede i dag er svært omfattende.	6 Dette er forbundet med utfordringer
bl.a. knyttet til kvalitet, tilgjengelighet og kostnader.

1 Dette avsnittet er basert på høringsnotatets avsnitt 10.3 og 10.4.	 	2 Med henvisning til NOU 2012: 5 	Bedre beskyttelse av barns utvikling.	 	3 Med henvising til Rambøll (2014): «Utredning av oppgave	- og finansieringsansvaret for det s	am	lede
tilbudet til utsatte sped	- og småbarn», Rambøll.	 	4 Med henvisning til Nordlandsforskning (2015): «Interkommunalt samarbeid om barnevern», NF	-rapport nr.
1/2015.	 	5 Med henvisning til Vista Analyse (2015): «Barnevernet 	– et utfordrende samliv mel	lom	 stat og kommune»,
Vista Analyse	-rapport 2015/51.	 	6 Med henvisning til Vista Analyse (2015).

Klokere vern av de aller minste
36	 	 	Vista Analyse
Departementet setter opp flere rammer for forslagene på sped	- og småbarnsområdet. Forslagene
skal gjennomføres innenfor gj	eldende 	økonomiske 	ramme, noe vi forstår som den bevilgningen
som i dag benyttes til sentre for foreldre og barn på Bufetats budsjett.	 Samtidig forstår vi det slik
at forslagene skal innebære statlig bistandsplikt, og dette gir en selvmotsigelse vi kommer 	tilbake
til i avsnitt 	7.2	.
Forslaget om økt statlig ansvar for utredninger skal begrenses til «komplekse saker», dvs. saker
der det er stor usikkerhet knyttet til om barnets omsorgssituasjon er god nok til at foreldrene kan
beh	olde omsorgen for barnet	. Det skal dermed 	ikke 	gis tilbud 	der det er klart enten at frivillig hjelp
i hjemmet er tilstrekkelig, eller at det er nødvendig å flytte barnet ut av hjemmet	. Videre skal
tilbudet gjelde 	målgrupper og pro	blematikk som mange barne	vern	tjenester har lite erfaring med
og mangelfull kompetanse om.	1
Forslag	ene på sped	- og småbarnsområdet	 skal også ses i sammenheng med 	øvrige forslag	 i
høringsnotatet. Dette kommer klarest til syne i begrunnelsen for forslaget om å avvikle statens
finans	ieringsansvar for 	veiled	ning av sped	- og småbarnsfamilier. 	Her vises det til forslaget 	om at
kommunene for øvrig skal gis fullt faglig og økonomisk ansvar for hjelpe	tiltak i hjemmet	, og at det
vil være i tråd med dette at kommunene også skal ha ansvaret 	for hjelpetiltak for sped	- og
småbarns	familier	. Forslaget om økt kommunalt ansvar for hjelpetiltak begrunnes i sin tur med 	at
barnevernets tiltaksarbeid ofte bør kombineres med innsats fra andre kommunale tjenester.
I det videre legger vi til grunn at må	let kan for reformen på sped	- og småbarnsområdet kan
oppsummeres som følger:
Et statlig tilbud som treffer flere sped	- og småbarnsfamilier og som oppleves mer forutsigbart for
kommunene, men uten at det skal koste mer enn i dag.
4.3	 	Alternativer til dagens sy	stem
4.3.1	 	Flere ulikheter mellom systemalternativene
Vi utreder tre alternativer til dagens system. Alternativene skiller seg fra dagens system hva
gjelder ansvarsdelingen mellom stat og kommune	 (skal staten få økt ansvar, og i så fall for bare
utredning, eller	 også for veiledning?), innholdet i tilbudet (døgnopphold eller bistand basert på at
familiene bor hjemme?), og målgruppen for tiltaket (problematikk og aldersgruppe). Alternativ 1
er departementets forslag fra høringsnotatet. I lys av hørings	uttalelsene	 har departementet
kommet til at det er fornuftig å utrede også to andre alternativer. Dette gir tre alternativer, og vi
beskriver her hvert av dem. For å legge til rette for en systematisk sammenlikning senere i
rapporten, legger vi vekt på de kjenne	tegn	ene som viser seg å ha størst innvirkning på det statlige
tilbudet og kommunenes etterspør	sel.
4.3.2	 	Alt	ernativ	 1: Bistand	splikt,	 men	 kun utredning
Alternativ 1 er forslaget i høringsnotatet. 	Departementet foreslår 	her 	at det statlige barne	vernet
får en lovbe	stemt plikt til å tilby utred	ninger av utsatte sped	- og småbarn i alderen 0	-6 år.	 Staten
skal også delfinansiere disse utredningene. Statens plikt skal gjelde når det er stor usikkerhet
knyttet til om det er alvorlige mangler ved barnets omsorgs	situasjon	, og ikke ellers. 	Det er Bufetat
som vurderer om dette kravet er oppfylt. Bufetat gis også myndighet til å avgjøre hvordan
utredningen skal skje	.
En viktig forskjell fra dagens system er at bistanden skal gis såkalt «fleksibelt», dvs. ikke bare
som døgnop	phold, men også som hjemmebasert bistand. Den hjemmebaserte bistanden	 kan

1 Med henvisning til Kvello, Øyvind (2015): «Barn i risiko 	– skadelige omsorgssituasjoner», Gyl	den	dal
akademisk.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	37
foregå ved	 hjemmebesøk eller poliklinisk	, eventuelt at sentrene bistår familiene per telematikk,
enten via barneverntjenestene eller direkte overfor familiene.	. Bistanden gis fra sen	tre for foreldre
og barn, uansett form.
Vi legger til grunn at Alternativ 1 innebærer at staten skal ha en bistandsplikt, dvs. at staten har
en plikt til å yte bistand gitt at visse kriterier er oppfylt. Bistandsplikt innebærer dermed at
omfanget av det s	amlede tilbudet er 	etterspørselsbestemt. 	Høringsnotatet er imidlertid ikke klart
på dette punktet: Det foreslås at staten, og ikke kommunene, skal ha det avgjørende ordet
vedrørende hvem som skal få et tilbud, samt at forslagene skal gjennomføres innenfor 	en gitt
økonomisk ramme.
Kommun	enes egenandeler fastsettes på samme nivå som i dag, dvs. om lag 25 pst. av kostna	-
dene. I praksis innebærer dette at hjemmebasert og poliklinisk utredning er billigere enn døgn	-
opphold. 	Vi legger til grunn at 	sentrene ska	l komme med sin anbefaling etter utredningsfasen, og
at 	det skal skje en reell vurdering av 	det videre 	behovet for veiledning	 fra sentrene	.
Oppsummert innebærer 	Alternativ 1 	dermed	 at s	taten 	gis en 	bistandsplikt 	for å 	tilby utred	ning	 av
sped	- og små	barns	familier	. Samtidig skal staten slutte å bidra i finan	sieringen av 	veiled	ning	.
Forslaget forutsetter dermed en klar 	faseinn	deling	 av oppholdet	 i en utredningsfase og en
veiledningsfase	. Statens ansvar avgrenses	 videre	 til familier der det er 	stor usikke	rhet om barnets
omsorgs	situasjon	 og der	 barn	et er	 i alders	gruppen 0	-6 år	. Statens tilbud skal gjennom	føres i 	mer
fleksible former 	enn i dag.
4.3.3	 	Alt	ernativ	 2: 	Ikke bistandsplikt, 	men både 	utredning og veiledning
Alternativ 2 	innebærer at staten 	har	 ansvar 	for	 både utredning og	 veiledning av sped	- og
småbarnsfamilier. 	Staten skal imidlertid ikke ha en bistandsplikt, men gi et tilbud innenfor en gitt
ramme	. Alternativet forutsetter at tilbudet deles inn i en utredningsfase og en veiledningsfase.
Senteret skal	 gi sin anbefaling etter utredningsfasen, og det skal gjøres en reell vurdering av
behovet for videre veiledning. 	Både 	utredningen og veiledningen 	skal kunne	 gjen	nom	føres
fleksibelt, dvs. hjemmebasert mv. i tillegg til døgnopphold.
For øvrig er Alternat	iv 2 likt Alternativ 1: Det er kommunene som søker om bistand, og staten som
har det endelige ordet for hvem som skal få, og hvordan bistanden skal gis. 	Statens ansvar
avgrenses til familier der det er stor usikkerhet om barnets omsorgs	situasjon og der ba	rnet er i
alders	gruppen 0	-6 år.
I utgangspunktet mfatter ikke dette alternativet noen endringer som direkte gir økt forutsigbarhet
til kommunene. En mulighet som gjelder alle alternativene, er at kommunene skal få seg forelagt
klare kriterier for hvilke 	saker	 som	 skal utløse	 statlig bistand og hvordan 	sakene	 prioriteres opp
mot hverandre	. Kommunene bør	 også få en	 klar og reell	 begrunnelse ved avslag	, der k	apasitets	-
mangel kan være en selvstendig begrunnelse.
4.3.4	 	Alt	ernativ	 3: 	Bistandsplikt, 	og både 	utredning 	og veiledning
Alternativ 3 	innebærer at innholdet i statens tilbud er som i dag, dvs. at bistanden gis som døgn	-
opphold både for utredning og veiledning	, og at det ikke stilles krav om faseinndeling	. En viktig
forskjell 	fra i dag 	er at staten gis bistands	plikt, slik at kommunene har rett til et tilbud gitt at visse
kriterier er oppfylt. 	Inngangskriteriene	 er som i de andre alternativene: Stor usikker	het om barnets
omsorgssituasjon, og at bar	net er 0	-6 år.
4.3.5	 	Oppsummering av alternativene
Alternativene er o	ppsummert og sammenliknet med dagens system i 	Tabell 	4.1

Klokere vern av de aller minste
38	 	 	Vista Analyse
Tabell 	4.1: Oversikt over innhold	et i alternativene
 	I dag	 	Alternativ 1	 	Alternativ 	2 	Alternativ 3
Statlig bistandsplikt	 	Nei	 	Ja 	Nei	 	Ja
Statlig delfinansiering	 av
veiledning
Ja 	Nei	 	Ja 	Ja
Krav om faseinndeling	 	Nei	 	Ja 	Ja 	Nei
Fleksibelt innhold	 	Nei	 	Ja 	Ja 	Nei
Inklusjon	 	Uklart	 	Felles: Stor usikkerhet om omsorgssituasjonen
Målgruppe	 	0-12 år, med
eldre unntak
Felles: 0	-6 år

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	39
5.	 Ko	mm	unenes etterspørsel
5.1	 	En matematisk modell for kommunenes etterspørsel
Hovedformålet med dette oppdraget er å analysere hvilke konsekvenser ulike endringer på sped	-
og småbarnsområdet vil ha for kommunenes etterspørsel etter statlig bistand til utredning og
veiledning. Dette er komplekse sammenhenger. I dette kapitlet 	utleder	 vi derfor 	en teoretisk mo	-
del	l som 	gjør det enklere å holde orden på de ulike virknin	gene.	 Vi bruker først modellen 	til å
analysere hvordan etterspørselen etter statlig utredning og vei	ledning bestemmes i dag, dvs. før
en reform. Etterspørselen avhenger av både av 	prisen 	og 	kvaliteten 	på den statlige bistanden, og
vi peker på ulike sider ved «pris» og «kvalitet» som er særlig viktige i denne sammenhengen. I
neste kapittel brukes så model	len til 	å analysere hvordan kommunenes etterspørsel vil bli påvirket
av ulike 	endringer 	i det statlige tilbudet.
5.1.1	 	Modellen er basert på gangen i en barnevernssak
Modellen tar utgangspunkt i gangen i en barnevernssak.	 Figur 	5.1 gir	 en skisse av saksgangen
fra barnevernet mottar melding til det foreligger konklusjon om omsorgs	overtagelse, iverksettelse
av tiltak i hjemmet eller 	henleggelse	.
Figur 	5.1 Skisse av 	saks	gangen i	 en	 barnevern	ssak

Prosessen	 kan også beskrives som følger	, med mulige utfall på hvert trinn:
1. Melding til barnevernet, to alternativ:
a. Henleggelse
b. Kommunal undersøkelse
Meldingen skal behandles i løpet av ti dager.
2. Kommunal undersøkelse, fire alternativ:
a. Ingen tiltak
b. Tiltak i hjemmet
c. 	Søknad om utredningsbistand fra det statlige barnevernet
d. Omsorgsovertakelse
Undersøkelsen skal gjennomføres innen tre måneder.
3. Statlig utredning gjennomføres etter søknad om utredningsbistand fra kom	mu	nen	, for å
bidra til å avklare behov	 for omsorgsovertagelse og/eller tiltak i hjem	met.
a. Behov for supplerende opplysninger?
Melding til barnevernet

Kom
munal undersøkelse

Tiltak i hjemmet
Omsorgsovertagelse	 	Ingen tiltak
Statlig
utredning
Kommunal
beslutning

Klokere vern av de aller minste
40	 	 	Vista Analyse
b. Vurdere om det skal gjennomføres utredning, hva slags type utred	ning som skal
gjennomføres og varighet av utredningen
c. 	Gi en sakkyndig vurdering av behov for omsorgso	vertakelse og tiltak i hjemmet
d. Mulighet for å avbryte utredning i tilfeller hvor valg av løsning synes klart
Barnevernloven setter ikke frister for denne typen utredning.
4. Kommunen fatter vedtak på grunnlag av egen undersøkelse og statlig utredning:
a. Tiltak 	i hjemmet
b. Omsorgsovertakelse
Heller ikke her er det satt klare frister for behandlingstid.
5.1.2	 	Utledning av modellen
Basert på sakskjeden over og vår forståelse av kommunenes behov og dagens system for sentre
for foreldre og barn, identifiserer vi de viktigste	 fenomenene eller forutsetningene, og gjør om
disse til en matematisk modell. Underveis gjør vi en rekke forenklinger. Dette er nødvendig for å
få frem de inter	essante sammenhengene. Modellen er formulert slik at den fanger opp etterspør	-
selen etter 	utredn	ing.	 I dag begynner nær sagt alle forløp med utredning, og det skjer i liten grad
en egen beslutning fra kommunenes side om veiledning. Det er dermed utredning kommunene
tar en beslutning om.
Kommunens formål med å anmode om spesialistutredninger av sped	- og småbarn er å avklare
om det er behov for å iverksette tiltak og i tilfelle 	hvilket/hvilke tiltak som bør iverksettes. Barne	-
vernet har en «verktøykasse» bestående av tiltak med ulike kostnader og tilpasset ulike behov.
Kostnadene ved å gjennomføre ulik	e tiltak kan antas å være kjent for beslutningstaker. For
kommunen vil de relevante kostnadene være de kostnadene kommunen selv må betale.
Når barnevernet mottar en melding, plikter barnevernet å gjennomføre en utredning. Som det
framgår av 	Figur 	5.1 kan undersøkelsen munne ut i fire typer «tiltak»:
�x 	Ingen tiltak
�x 	Statlig utredning av behov for tiltak
�x 	Tiltak i hjemmet
�x 	Omsorgsovertakelse
I modellen bruker vi betegnelse 	6� om tiltak nr. i. Både «tiltak i hjemmet» og «omsorgs	over	takel	-
se» representerer grupper av tiltak som dels er alternative og dels supplerende. Når vi i det videre
behandler «tiltak i hjemmet» som ett tiltak representerer dette derfor en forenkli	ng.
Antall meldinger 	en 	barnevernstjeneste mottar	 i løpet av et år vil variere. 	For å markere nytte og
kost	nader knyttet til en enkelt henvendelse, bruker vi fotskrift 	j. Dette gir følgende definisjoner:
6�: 	Tiltak nr. i.
7��: 	Økt nytte (velf	erd) for barn 	j ved valg av tiltak nr. 	i sammenliknet med en situasjon uten
gjennomføring av tiltak.
%-	�: 	Kostnad for kommunen ved valg av tiltak nr. i. Inkluderer kostnader knyttet til kjøp av
tjenester fra andre offentlige aktører (for eksempel Buf	etat) og private aktører (for
eksempel sakkyndige).
%#	�: 	Kostnad for andre aktører (stat, andre kommuner) ved valg av tiltak nr. i. Dette inkluderer
for eksempel økte kostnader knyttet til kriminalitet.
0��: 	Netto nytte (samfunnsøkonomisk) 	ved valg av tiltak nr. 	i for barn nr. 	j.
Netto nytte for barn	 j kan defineres som økt velferd for barnet (	7��) fratrukket kostnadene for
kommunen (	%-	��) og andre aktører (	%#	��):

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	41
(i) 	0�� = (	7��- %-	�� - %#	��)
Blant tilgjengelige tiltak ønsker vi at kommunen skal velge det tiltak (tiltak nr. 	i) som maksimerer
samlet netto nytte (	0��).
Antall henvendelser til barnevernet i løpet av et år varierer i betydelig grad mellom kommunene.
Det er også store vari	asjoner i tallet på henvend	elser for den enkelte kommune, både fra år til år
og innenfor det enkelte år. For kommunene er det derfor utfordrende å dimensjonere
barnevernets kapasitet og samlede budsjett på en slik måte at målset	tingene med barnevernet
nå	s. Dersom vi definerer:
BK :	 	Kommunens budsjetterte utgifter til barnevern
N : 	Netto nytte av barnevernsektoren i kommunen
kan den tilpasning	en	 innenfor sektoren vi ønsker at kommunene skal ha	, beskrives ved:
(ii)	 	0
L	� /=GO	 �	0��	��@5	� CEPP	� =P� � ��@5�	� %-	��
Q	$-
Sagt med ord 	skal	 nytten ved barneverntjenesten maksimeres innenfor de rammer (økonomi,
personell) barnevernet i kommunen disponerer.	 Barnevernloven er utformet med sikte på at
velferd for barnet (	7��; vektlegges sterkt i barne	vernets behandling. Vektlegging av kommunens
kostnader (	%-	��) sikres gjen	nom kommunens økonomistyring. Knapphet på ressurser i kommu	-
nene 	kan	 bidra til at det velges løsninger for barnet 	som ikke maksimerer netto nytte (	0��). Den
enkelte kommune (barneverntjeneste) har videre svake incentiver til å vektlegge kostnader som
vedtakene påfører andre kommuner og/eller staten 	:%#	��). Også dette kan bidra til at kommunen
velger and	re løsninger enn det som er best for samfunnet.
Staten kan bruke (og bruker) flere virkemidler for å bidra til at kommunene utfører barneverns	-
tjenestene i tråd med samfunnets målsettinger. Styringen gjennomføres dels i form av lover og
forskrifter som set	ter rammer for innholdet i tjenestene,	 og	 dels gjennom økonomiske virkemidler
som bidrar til å styre kommunens prioriteringer ved utforming av barnevernstilbudet.
For barnevernstjenestene er det stor usikkerhet knyttet både til antall meldi	nger som kommer	 til
behandling,	 og til virkninger av vedtak som fattes. På det tidspunkt barneverntjenesten mottar en
melding, vil kunnskapen om nytte av og kostnader ved ulike tiltak for barnet/barna det gjelder
være begrenset. Etter gjennomføring av undersøkelse vil ko	mmunen danne seg et bilde av hvilke
tiltak som kan være aktuelle 	– og virkningen av disse. Hvis vi lar 	'� betegne forventet nytte	 av
tiltakene før en statlig utredning	, kan forventningene knyttet til tiltak 	i for barn 	j uttrykkes ved:
(iii)	 	'�0��
L� '�7��
F� '�%-	��
F� '�%#	��
Usikkerheten om nytte og kostnader ved t	iltakene 	betegner vi 	��. Denne kan 	uttrykkes
ved:
(iv)	 	��0FE
L� �#7FE
F� �#%-	FE
F� �#%#	FE
I mange tilfeller vil 	kommunenes egne 	undersøkelse	r gi grunnlag for å trekke konklusjoner om
valg av tiltak. Det gjelder 	når et tiltak peker seg ut som god	t ('�0��
P	 r) og usikkerheten rundt
effekten av tiltake	t er begrenset	 (lav 	��). I noen tilfeller er det 	imidlertid 	ikke grunnlag for å trekke
konklu	sjoner. Dersom kostnadene ved tiltakene ikke er for høye	, og konsekvensene for barnets
velferd ikke for omfattende, kan ulike tiltak testes med sikte på å identifisere tiltakets virkninger i
det konkrete tilfellet.
Når kostnadene ved tiltaket 	og/eller de 	potensielle konsekvenser for barnet	 av feil tiltak	 er store	,
er det 	problematisk	 å teste ut konsekvenser. Statlig utredning kan da benyttes med sikte på å
etablere større sikkerhet om hvilke tiltak som kan være aktuelle i den konkrete situasjonen,

Klokere vern av de aller minste
42	 	 	Vista Analyse
hvilken nytte tiltaket vil kunne ha for barnet samt kostnadskonsekv	enser ved tiltaket.
Undersøkelsen vil redusere denne usikker	heten. I formelle termer beskriver vi forventet effekt av
tiltak 	etter 	gjennomført statlig u	tredning	 ('�) ved:
(v)	 	'�0��
L� '�7��
F� '�%-	��
F� '�%#	��
Usikkerheten knyttet til effekten av tiltakene defineres ved:
(vi)	 	��0FE
L� �$7FE
F� �$%-	FE
F� �$%#	FE
Forventet effekt etter gjennomført statlig 	utredning	 ('�0��) kan være sammenfallende med kom	-
munens 	forventninger (	'�0��), dvs	. at kommunens vurderinger bekreftes, men det kan også være
at andre tiltak peker seg ut som bedre etter den statlige undersøkelsen. I tilfeller hvor kommunens
vurderinger bekreftes, vil den viktigste effekten av under	søkelsen være at usikkerheten om
tiltakenes effekt reduseres. Vi ønsker at usikkerheten etter gjennomført statlig undersøkelse skal
være klart lavere enn den var etter den kommunale undersøkelsen (	��0��
O� ��0��).
Gjennomgangen gir g	run	nlag for å identifisere fen forhold	 som påvirker kommunenes etterspørsel
etter statlige utredninger:
a) Komp	etansen til det kommunale barnevernet innenfor det aktuelle saksområdet
b) Kval	itet på det statlige tilbudet,
c) Variasjon i 	saks	mengde og barnevernets e	vne til å prioritere nok kapasitet til saken
d) Hvordan det kommunale barnevernet forholder seg til å fatte beslutninger under 	Usik	-
kerhet.
e) Kost	nader ved statlig utredning.
Hvis vi betegner etterspørselen etter utredninger i kommune k ved 	&� og benytter kortbetegnelser
(fet type i listen) for de fem identifiserte etterspørsels	driverne, kan 	den samlede etterspørselen
summert over alle kommuner 	(D) beskrives ved formelen:
(vii)	 	&
L� �	&�� :-KIL	�-R=H	�5=GO	�7OEG	�-KOP	;	�
Rammeverket over kan gi oss noen holdepunkter for å vurdere hvordan etterspørselen påvirkes
av hver av driverne	, og 	hvordan 	den 	kan tenkes å variere mellom kommunene.
Kompetanse
Høy kompetanse i kommunene vil kjennetegnes ved at kommunen besitter tilsv	arende kompe	-
tanse som finnes i sentrene for foreldre og barn ( 	'�0��
N� '�0�� og 	��0��
N� ��0��). Kommuner
i denne kategorien bidrar til å dempe etterspørselen etter sentrenes tjenester	: De	 har kompetanse
til å fatte beslutninger i mange saker uten støtte fra sentrene og b	ruker sentrene kun i de mest
kompliserte sakene.	 I motsatt retning trekker at høyere kompetanse om målgruppen gjør at flere
tilfeller blir avdekket. Vi antar at den første effekten er størst.
Middels kompetanse i kommunene kjennetegnes ved at kommunen besi	tter tilstrekkelig kompe	-
tanse til å skille ut saker hvor tilbudet i sentrene kan bidra til bedre beslutninger, dvs at saker hvor
omsorgsovertagelse er opplagt eller uaktuelt ikke kommer til sentrene. Disse kommunene
benytter sentrene for å redusere usikk	erhet knyttet til beslutningene; 	��0��
O� ��0��
Lav kompetanse karakteriseres ved at barneverntjenestene i liten grad er i stand til å vurdere
effektene av mulige tiltak, dvs at 	��0�� er stor. Dette kan både føre til at ko	mmunene ber om
statlige utredninger i tilfeller hvor slike utredninger har liten verdi og at kommunene velger «feil»
tiltak i tilfeller hvor statlig utredning kunne ført til en bedre beslutning.
Oppsummert er det grunn til å anta at høyere kompetanse i kom	munene vil føre til redusert
etterspørsel etter statlige utredninger	. I tillegg vil etterspørselen bli vridd mot 	de tilfellene hvor
nytten av statlig utredning er størst.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	43
Kvalitet
Kvaliteten på tilbudet i sentrene har flere dimensjoner. Den viktigste er ka	nskje om sentrene
besitter kompetanse som kan bidra til avklaring av barnets situasjon; 	��0��
O� ��0��.
Tilgjengelighet er også e	n viktig kvalitet ved sentrene.	 Det	 omfatter både hvor sentrene ligger i
forhold til de barn	a/familie	ne	 som skal utredes	, og at det er tilstrekkelig antall plasser i forhold til
etterspørselen. Mangel på plasser vil føre til at kommunene søker andre løsninger, dvs	. at knapp
kapasitet i seg selv bidrar til å redusere etterspørselen.
Store avstander kan gjøre d	et vanskelig å motivere familier til opphold i sentrene 	– og
barneverntjenestene kan også oppfatte avstandene som et hinder. Antall sentre og lokalisering
av disse påvirker derfor også etterspørselen.
Samlet vurderer vi at det vil være en klar sammenhen	g mellom kvalitet på tjenestene som tilbys
ved sentrene og etterspørselen etter tjenestene; økt kvalitet gir økt etterspørsel.
Saksmengde
Hyppigheten av saker hvor utredning i sentrene er et aktuelt tiltak vil 	– for den enkelte kommune
– variere sterkt ove	r tid. Variasjonene er så store at de fleste kommunene ikke er tjent med å
håndtere topper uten ekstern hjelp.
En del større kommuner har bygget opp kompetanse og kapasitet til å gjennomføre utredninger
tilsvarende det som tilbys i sentrene. Kommunene ka	n likevel tenkes å benytte sentrene til å
avlaste egen organisasjon i perioder med store saksmengder.
Mindre kommuner vil over tid ha færre saker samtidig som de har (relativt) større variasjon i
tilfanget av saker. Disse kommunene vil ikke gjennomføre sp	esialistutredninger i egen regi.
Beslutninger under usikkerhet
Det vil alltid være usikkerhet knyttet til barneverntjenestenes beslutninger.	 For barnevern	tjene	-
stene vil det oppleves som en mindre belastning å treffe «feil» beslutning i tilfeller hvor bes	lutnin	-
gen støtter seg på råd fra spesialistutredninger	, enn i tilfeller hvor tiltak besluttes med utgangs	-
punkt i kommunens egen utredning.
Spesialistutredninger kan derfor	, i en viss utstrekning	, også betraktes som en risikoavlast	-
ning/forsikring for kom	munen. Dette har 	en nytte	verdi for den enkelte barneverntjeneste	, men
ikke for storsamfunnet:	 Forholdet bidrar til etterspørsel etter utredninger i sentrene ut over det
som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Vi antar at det ikke er store forskjeller mellom uli	ke kommunetyper når det gjelder hvordan de
for	holder seg til	 usikkerhet, men 	at omfanget av	 usikkerhet henger nært sammen med kompe	-
tanse: Usikkerheten	, og dermed omfanget av «overforbruk» av sentrene	, reduseres ved å øke
kompetansen i kommunene.
Kostna	der
Sammenhengen mellom kostnader og etterspørsel er enkel: 	høye egenandeler vil bidra til
redusert etterspørsel,	 mens	 lave egenandeler vil bidra til 	økt	 etterspørsel. Høye egenandeler vil
bidra til:
�x 	at flere kommuner bygger opp egen kompetanse tilsvarende	 den som finnes i sentrene.
�x 	at kommunene i flere tilfeller fatter beslutninger uten spesialistutredninger eller med
mindre omfattende spesialistutredninger.
Det er derfor viktig å identifisere et nivå på egenandelene som er høyt nok til at det bidrar til a	t
kommunene legger vekt på å ha høy kompetanse i barneverntjenesten, men ikke så høyt at
kommunene unnlater å benytte tilbudet.

Klokere vern av de aller minste
44	 	 	Vista Analyse
I de neste avsnittene går vi nærmere inn i hvordan etterspørselen avhenger av pris og kvalitet,
knyttet opp mot hvordan prisen o	g kvaliteten vil bli endret i de ulike alternativene.
5.2	 	Hvordan etterspørselen avhenger av pris
5.2.1	 	Flere sider ved prisen som er relevante for etterspørselen
I økonomisk teori omtales 	etterspørselens 	følsomhet	 for prisendringer	 som 	priselastisiteten	. Den	-
ne m	åles 	ved 	hvor mange prosent etterspørselen endrer seg ved én prosent 	økning	 i pri	sen.	 I
våre analyser har vi ikke behov for en elastisitet som sådan, men for å vite hvordan etter	spørselen
reagerer på visse prisendringer. Først tar vi for oss ø	kt kommunal	 egenandel på utredning eller
veiledning	, dernest ø	kt kommunal egenandel sett opp mot prisen ved a	lternative 	tiltak	, og til sist
betydningen av 	økt kommunal egenandel for omsorgsovertakelser	. Av disse er det bare
egenandelen på tilbudet i sentrene som fakt	isk foreslås endret i alternativene, men vi er i man	-
datet bedt om å vurdere også de andre problemstillingene.
5.2.2	 	Økt kommunal egenandel på statlig utredning og veiledning
Av modellen ser vi at økt kommunal egenandel (pris) gir redusert etterspørsel	. Modelle	n sier
imidlertid ingenting om 	hvor mye 	etter	spør	selen endrer seg. 	Med departementets forslag er det
viktigste å se på 	store endringer 	i prisen på 	veiledning	: For veiledning foreslås egenandelen enten
holdt uendret på om lag 25 pst. eller økes til 100 ps	t., mens den for utredning foreslås holdt
uendret uansett. Vi forutsetter at alt annet holdes konstant, inkludert innholdet i tiltakene. Innføring
av mer fleksibel bistand i kombinasjon med lavere pris drøftes under punktet om kvalitet.
Intervjuene: 	Etters	pørselen endrer seg lite ved små pris	endringer, 	men blir null ved store
I intervjuene er barnevernlederne bedt om å ta stilling til hvor prisfølsom deres etterspørsel er.
Resultatene er at	 barnevernlederne	 hevder å ikke være opptatt av pris, men kvalitet i	 sitt arbeid,
og anslår i utgangspunktet prisfølsomheten til null. Ved tilstrekkelig store prisendringer vil de
likevel slutte fullstendig å kjøpe statlig bistand. Informantene ble konkret bedt om å se for seg en
situasjon der de selv måtte fullfinansiere 	veiledningen, anslått til 230	 000 kroner/mnd., og de
mente da at de fullstendig ville slutte å etterspørre dette. Som vi skal se under, kan grensen være
noe høyere for utredning, men prinsippene er de samme.
Vår vurdering er at det er lite sannsynlig at 	barnevernledernes prisfølsomhet er null for noen typer
tiltak, heller ikke sentre for foreldre og barn. 	Barnevernledere må, som alle andre, ta hensyn til
prisen når de velger hvor mye de skal kjøpe av en vare eller tjeneste. 	Penger som brukes til statlig
utredning og veiledning av sped	- og småbarn, 	kan 	i stedet 	brukes til a	nnet barnevernsarbeid og
har	 dermed en reell alternativ verdi.	 Derimot fester vi lit til deres vurdering av at de fullstendig vil
slutte å kjøpe veiledning ved full kommunal egen	finan	sie	ring. 	230	 000 kroner/mnd. er nær en
fire	dobling av dagens pris, og kan på noe sikt finansiere oppbygning av et godt tilbud i kommunen.
Umiddelbart etter prisøkningen vil	 riktig	nok enkelte kjøpe veiledning til denne prisen av ren nød,
men dette vil neppe v	edvare.
Vi oppfatter det slik at prisfølsomheten er større for veiledning enn for utredning	1: Det er enklere
for kommunene å bygge opp et veiledningsapparat selv, og også 	et større tilbud av tjenester fra
private aktører. Innenfor utredning vil det være e	t skille mellom de familiene kommunen mener
har stort behov for døgnopphold og de som strengt tatt kan bo hjemme under utredningen. De
som kan bo hjemme, kan barneverntjenesten i stor grad utrede selv. De som absolutt bør ha
døgnopphold, vil kommunen derim	ot strekke seg lenger for å kunne tilby en plass i sentre for

1 I intervjuene spurte vi ikke direkte hvordan	 barnevernlederne ville reagere dersom kommunene skulle
finansiere 	utredningen 	fullt ut, siden dette ikke var en del av departementets forslag.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	45
foreldre og barn. For en del kommuner vil alternativet til døgnopphold i stedet være å ikke gjøre
noe, se oppsummeringen av intervjuene. Prisfølsomheten kan altså reflektere flere mekanismer:
Ko	mmunene kan velge å gjøre 	noe annet	, eller de kan velge å 	ikke gjøre noe	.
Faktisk utvikling: Tall fra SSB 	og Bufetat gir motstridende inntrykk
En annen 	innfallsvinkel er å vurdere hvordan bruken av sentrene rent faktisk har endret seg 	når
egenandelen har ø	kt. 	Som vist i 	Figur 	5.2, er egenandelen fra 2002 til i dag økt 	nominelt fra
22	 000 til 69	 200	 kroner, dvs. med 215 pst. Økningen skjedde særlig fra 2013 til 2015, fra 36	 523
til 	65 0	00 kroner. I denne tre	årsperioden ble samtidig 	bruken av sentrene	 i henhold til SSBs tall
redusert fra 659 til 627 	tiltak	, etter å ha økt nær sammenhengende fra 2002.	 Dette	 er en klar
indikasjon på at økt pris gir redusert etterspørsel. 	SSBs tall må imidlertid tolkes med så stor
forsiktighet at forskje	llene nok må sies å være innenfor feilmarginen. Det er et avvik mellom SSBs
tall 	og tallene fra Bufdir og Oslo kommune som ikke lar seg forklare	, jf. drøfting i kap. 3	. Bufdi	rs
tall	, som vi antar må være pålitelige,	 viser i stedet en 	økning	: I treårs	perio	den 2013	-15 var 	det
hhv. 344, 347 og ca. 370	 barn med opphold i sent	rene.	1
Figur 	5.2 Utviklingen i kommunal egenandel og bruk av sentre for foreldre og barn, 2002	-2015

Kilder: Antallet 	tiltak	 er hentet fr	a SSB. Den kommunale egenandelen fremgår av Brandtzæg m.fl. (2010)	2
(årene 2002	-10), Prop. 1 S (2010	-2011) Barne	-, likestillings	- og inkluderings	depar	tementet (2011) og de
årlige brevene fra departementet til kommunene som stadfester de kommunale egenand	elene for barne	-
vernstiltak (2012	-2016).
En annen utfordring i tolkningen av den faktiske utviklingen både i henhold til SSB og Bufdir, er
at den	 viser 	bruken 	av sentre for foreldre og barn og ikke 	etterspørselen	. Det er grunn til å tro at
bruken i stor gr	ad er tilbudsbestemt, jf. kap. 3. Etter	spør	selen kan dermed være svært prisfølsom
uten at dette slår ut i endret bruk, hvis etterspørselen også etter prisøkningen er større enn
tilbudet. 	En kunne tenke seg at etterspørselen ble fanget opp av 	ventelisteta	llene	. Disse viser
imidlertid bare de som velger å søke. For sentre for foreldre og barn er dette et vesentlig poeng:
Søknadsprosessen skjer i en dialog mellom Bufetat og kommunene, og kommuner s	om oppfatter
at de ikke vil få plass, lar ofte være å søke.

1 Tallene for 2013 og 2014 er hentet fra Bufdirs årsrapporter for samme år, mens vi ikke fant noe tilsvarende
tall i årsrapporten for 2015. Dette er dermed i stedet hentet fra konkurransegrunnlaget for dette prosjektet. 	 	2 Bent A. Brandtzæg, Lars Håkonsen og Trond Erik Lunder (2010): «Kostnadsutviklingen i det kommunale
barnevernet», Telemarksforskning	-rapport 270/	2010.

Klokere vern av de aller minste
46	 	 	Vista Analyse
5.2.3	 	Egenandelen 	sett i forhold til kostnadene ved 	alternativene
Det er 	den 	relative 	prisen for statlig bistand som er viktig, dvs. prisen på dette tiltaket sammen	-
liknet med andre tiltak.	 Etterspørselen etter statlig utredning og veiledning vil dermed avhenge
ikke bare av den kommunale egenandelen for disse tjenestene, men også av prisen på andre
tiltak, eller rettere 	handlinger	, kommunen kan velge i stedet for. Kommunen vil normalt 	stå overfor
flere	 valg.
Både ved behov for utredning og veiledning 	kan kommune	n velge å gj	øre arbeidet	 sel	v. På kort
sikt vil komm	unen være henvist til det apparatet av ansatte og tilknyttede den allerede har. På
lengre 	sikt kan kommunen bygge opp et større apparat. 	Flere kommuner har allerede	 bygge	t opp
egne apparat både for utredn	ing og veiledning av småbarnsfamilier. Veiledning er riktignok
antakelig enklere, særlig for små kommu	ner, jf. over. 	På mellomlang sikt 	(5-10 år) 	kan det være
en utfordring 	å få tilgang til 	riktig	 kompetanse dersom flere kommuner skal bygge opp et apparat
samtidig. På lengre sikt er dette likevel et spørsmål om pris: Stort behov gjør a	t kommunene må
betale høyere lønn, som gjør at flere vil ønske å ta den aktuelle (videre	-)utdanningen.
Kommunen kan velge å hente inn bistand fra private sakkyndige og andre 	private aktører	. Sak	-
kyndige oppleves imidlertid ikke som en god erstatning for sentrene	, og dermed er prisen på dem
også mindre relevant. Andre private aktører kan utgjøre et godt alternativ i 	veiledningen	. Spørs	-
målet her blir dermed hva disse kan bidra 	med dersom kommunene må finansiere en større del
av veiledningen i sentrene selv: Da vil de være villige til å betale en høyere pris til de private
aktørene, som kan utvikle et tilbud innenfor denne høyere prisen.
BUP er i mange tilfeller et reelt alterna	tiv til bistand fra sentrene, som påpekt i avsnitt 	2.4	. Samtidig
er BUP allerede gratis for kommunene. Kommunene må dermed antas å allerede vri sin etter	-
spørsel mot BUP i den grad det er mulig. Med økte kommunale egenandeler i	 sentrene kan
kommunenes etterspørsel mot BUP øke, men da 	ser det ut til at BUP	 simpelthen	 vil avvise flere.
5.2.4	 	Betydningen av høyere kommunale egenandeler på omsorgsovertakelser
I henhold til 	mandatet 	skal vi	 vurdere hvorvidt økte kommunale egenandeler for 	omsorgsover	-
takelser (fosterhjem og institusjonsplasser) vil påvirke kommunenes etterspørsel etter statlige
utredninger. 	I teorien kan dette ha noe for seg:	 en beslutningstaker 	vil 	ta innover seg alle relevante
konsekvenser av alle de mulige valgene før ha	n eller hun fatter sin beslutning. Utredning av sped	-
og småbarns	familier har i praksis to mulige utfall: omsorgsovertakelse eller videre tiltak i hjemmet.
Dersom prisen på disse utfallene endrer seg, kan dette i teorien også endre rammen for
kommunens be	slutning om å utrede familien eller ei: Ved å velge å utrede familien kan kommunen
stille seg selv i en situasjon der den må gjennomføre dyre tiltak, mens den ved å la være, kan
unngå disse kostnadene. Spørsmålet her er imidlertid om det også kan gi lavere	 etterspørsel etter
statlige utredninger av sped	- og småbarnsfamilier. Det har vi vanskelig for å se for oss. Uavhengig
av hvem som gjennomfører utredningen, er det kommunens ansvar å vurdere om barnet bør
flyttes eller ikke. Selv om senteret tilrår en oms	orgsovertakelse, kan kommunen la være å følge
den opp. Dette er noe våre informanter blant barnevernlederne er opptatt av.
5.3	 	Hvordan etterspørselen avhenger av kvalitet
5.3.1	 	Ikke alle kvalitetsendringer antas å påvirke etterspørselen
Kvalitet har flere dimensjone	r. I kap. 7 argumenterer vi for at kvaliteten på tiltakene påvirkes av
tre forhold ved alternativene	:
- 	Døgnopphold vs. hjemmebasert utredning og veiledning
- 	Faseinndeling
- 	Forutsigbarheten i tilbudet

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	47
Ikke alle disse kvalitetsendringene antas imidlertid å påvi	rke 	etterspørselen	. Det gjelder bare
dreiningen 	fra døgnopphold mot hjemmebasert bistand	, og det drøfter vi derfor her.
Faseinndeling antas riktignok å påvirke etterspørselen, men ikke gjennom økt kvalitet: Avvikling
av statlig finansieringsansvar for vei	ledningen antas å redusere etterspørselen etter dette tiltaket
til null, og en reell vurdering av behovet for veiledning antas å redusere etterspørselen etter dette.
Den delen av faseinndeling som gir økt nytte for kommunene, er det at sentrene avleverer s	in
anbefaling allerede etter utredningen, og ikke venter til at hele tiltaket er ferdig. 	Vi har imidlertid
ikke grunnlag for å mene at dette gir en så stor kvalitetsøkning at det vil påvirke etterspørselen,
særlig fordi mange av sentrene allerede gjør dett	e i dag.
Økt forutsigbarhet gir økt etterspørsel. Statlig bistandsplikt og økt fleksibilitet i tilbudet gir økt
forutsigbarhet: Det første per definisjon (staten forplikter seg til å møte etterspøreselen) og det
siste fordi det frigjør flere plasser. Når v	i likevel ikke velger å ta med de mulige etterspørsels	-
virkningene av dette, er det fordi de er så usikre: Statlig bistandsplikt vil gi økt etterspørsel dersom
kommunene opplever bistandsplikten som reell, men den kan gi 	redusert 	etterspørsel dersom
den ik	ke er det, se avsnitt 7.2. For at økt fleksibilitet skal gi økt forutsigbarhet krever det at Bufetat
faktisk bruker de frigjorte ressursene til å tilby flere 	tiltak	, og det kan vi ikke uten videre forutsette.
Modellen viser	 for øvrig	 at kompetansen i komm	unene er viktig for etterspørselen etter statlig
utredning og veiledning. Økt kompetanse gjør at kommunene håndterer flere saker selv, slik at
etterspørselen reduseres. I tillegg gjør det at kommunene blir flinkere til å skille ut hvilke familier
som bør u	tredes og veiledes av sentrene, og dermed at etterspørselen vris mot de sakene der
behovet er størst. Departementets forslag inneholder ingen tiltak som påvirker kommunenes
kompetanse direkte, men vi skal se at det finnes noen indirekte effekter som bør ta	s med i
analysen.
5.3.2	 	 Hjemmebasert utredning og veiledning
Kommunenes etterspørsel etter andre former for utredning og veiledning enn døgn	opphold vil
avhenge tett av kvaliteten på de nye formene: Hvis kommunene oppfatter at de kan få utredet og
veiledet fam	iliene like godt	, eller bedre,	 ved de nye formene, vil de 	velge det billigste alternativet.
Hvis de oppfatter at d	øgnopphold gir bedre kvalitet, ser det ut til at de normalt vil velge dette selv
om det er dyrest. Informantene oppfatter at hjemmebasert bist	and er klart mer egnet for veiled	-
ning enn utredning.	 Vi oppsummerer argumentene her, og viser til vedlegget for en mer utførlig
gjengivelse av informantenes vurderinger.
For utredningsarbeidet 	vektlegger 	barnevernlederne	 at dette skal være et tilbud til 	en svært sårbar
gruppe	: Sentrene brukes i situasjoner der man er usikker på omsorgssituasjonen, ofte til svært
små barn. Døgnopphold vil da ofte være nødvendig for å ivareta barnas sikkerhet. Det er
dessuten nødvendig å følge foreldrene over tid for å avdek	ke mønstre: En del foreldre vil klare å
ta seg sammen de få timene et hjemmebesøk varer, men ikke gjennom dage	r og uker i et senter.
Sentrene er enda mer skeptiske	 enn barnevernlederne til å gjennomføre utredningen hjemme,
men har også en selvstendig inter	esse i å opprettholde døgntilbudet	. Ikke alle familier bør likevel
utredes ved døgnopphold: F	amilier med angstproblematikk eller store barn	 kan dra større nytte
av 	hjemmebasert utredning. 	En del av disse får ikke noe statlig tilbud i dag, slik at et hjemme	-
basert utredningstilbud vil nå flere familier	. Med så klare opplevde forskjeller i kvaliteten vil det
ikke være viktig at egenandelen er lavere for hjemmebasert bistand. Kommunenes etterspørsel
etter 	utredning	 vil dermed fortsatt i all hovedsak vil være e	tter døgnopphold.
Veiledning anses som langt mer aktuelt å utføre hjemme hos familiene, både av barnevern	-
lederne og sentrene. Det trekkes frem flere fordeler ved et hjemmebasert opplegg	: Veiledningen
skjer i de omgivelsene familien skal klare seg i alen	e, det etableres en klar relasjon til de som
skal følge opp familien videre (kommunebarnevernet og samar	bei	dende instanser), og den ene
forelderen kan være i arbeid og eventuelle større barn i skole og barnehage	. Samtidig vil det være
noen familier som f	ortsatt har behov for døgnopphold, for eksempel ved svært store avstander

Klokere vern av de aller minste
48	 	 	Vista Analyse
mellom senter og familie som gjør det vanskelig for senteret å følge opp hyppig, og der barnevern	-
tjenesten ikke har kapasitet/kompetanse til å kompensere for dette. 	Med en stor grup	pe som kan
dra god nytte av hjemmebasert bistand i stedet for døgnopphold, vil prisen spille en rolle. Vi anslår
dermed at kommunenes etterspørsel etter 	veiled	ning 	i stor grad vil bli vridd mot hjemmebasert
utredning.
Poliklinisk arbeid anses å være lite	 aktuelt for den	 målgruppen sentrene har i dag. Det kan nok
være et nyttig supplement til hjemmebasert arbeid, både i utrednings	- og veiledningsfasen, men
neppe som tiltak alene. For	 det første	 vil det	 være en belastning for familien å måtte reise langt i
denne perioden, og for det andre vil det være så mange familier som ikke møter til fastsatt
tidspunkt at driften blir lite effektiv.
Et kompliserende element er at det ikke er kommunene selv, men Bufetat, som skal avgjøre hva
slags bistand kommunene vil f	å. Hva har dette å si for etterspørselen? Det gjør tilbudet mindre
forutsigbart	: Det at 	kommunen ikke 	på forhånd 	vet hva slags bistand den vil få tilbud om, vil 	isolert
sett 	redusere deres etterspørsel. Dette er tilsvarende som effekten av uforutsigbarhet 	om hvorvidt
de vil få tilbud i det hele tatt. 	I tillegg kommer risikoen for at de får et til	bu	d de mener er av lavere
kvalitet enn det de ønsket: Forventet kvalitet blir dermed lavere.
I praksis vil konsekvensene avhenge av hvor mye Bufetat forsøker å vri 	bistan	den over mot
hjemme	basert arbeid. Dersom Bufetat tilbyr det de oppfatter at kommunene etter	spør, vil konse	-
kvensene være små: Forventet kvalitet vil være om lag som i dag, men med et lite fratrekk for økt
uforutsigbarhet. Dersom Bufetat i stedet p	å grunn av budsjettkrav eller annet velger å i all
hovedsak tilby hjemmebasert bi	stand, vil dette redusere etterspør	selen betydelig, siden forventet
kvalitet vil være langt lavere enn i dag.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	49
6.	 Virkninger 	for kommunene
6.1	 	Nødvendig å tallfeste en rekke foruts	etninger
I dette kapitlet beregner vi	 hvor mye kommunenes etterspørsel etter statlig utredning og vei	led	-
ning vil endre seg under de tre alternativene til dagens system. Av modellen over så vi at
kommunenes etterspørsel etter utredning og veiledning avhe	nger av flere faktorer. Ikke alle disse
faktorene påvirkes imidlertid av alternativene til dagens modell. Disse kan vi dermed se bort fra i
det videre. Dette gjelder	 bl.a.	 ulike trekk ved barneverntjenestene, herunder kompetanse, evne
til god prioritering 	av kapasiteten, og forhold til usikkerhet. De viktige faktorene er dermed de som
gjenstår: 	Kvaliteten 	på, og 	kostnadene 	ved, det statlige tilbudet.
For 	å kunne tallfeste forutsetningene slik at vi kan beregne etterspørselen, bruker vi informasjon
fra SSB	, Bufetat, 	Oslo kommune, 	sentrene og barneverntjenestene	 om dagens bruk av sentrene,
kostnadene mv	. Noen av forutsetningene er sikrere enn andre. I dette avsnittet gjør vi rede for
hver enkelt	. Avsnittet er bygget opp slik at vi først beskriver virkeligheten	 slik vi forstår den	, og
deretter omformulerer denne virkelighetsforståelsen slik at den kan brukes i beregningene, enten
i form av tall eller andre utsagn. Vi gjør dette for hver av de forutsetningene vi har behov for, i en
rekkefølge der de siste forutse	tningene avhenger av de første. Dette gir et teknisk, men
forhåpentligvis logisk og forståelig avsnitt 6.1. Det er imidlertid ikke nødvendig å lese dette
avsnittet for å forstå de senere analysene.
6.1.1	 	Forutsetninger om bruken av sentrene
Departementets forsl	ag i høringsnotatet forutsetter 	at det skilles mellom 	utredning og veiledning
i sentrene	s tilbud, slik at tilbudet gis i to faser	. Dette skillet 	er i dag gjort i en del sentre, men langt
fra alle	, jf. 	kap. 2	. For å kunne 	vurdere	 konsekvensene av departemen	tets forslag, må vi 	imidlertid
vite hvordan bruken av sentrene er fordelt mellom utredning og veiledning. Dette finnes det ikke
statistikk for, verken i SSB eller Bufetat. Et forsøk på å kartlegge dette ved å spørre sentrene og
barnevern	lederne ga lite: D	e tallene som fantes, 	var basert på et så lite materiale at 	gir for stor
usikkerhet å generalisere dem, 	typisk ett års observasjon for det ene s	enteret, eller den ene
kommunen	. Altså må vi lage et anslag for dagens fordeling mellom utredning og veiledning 	selv.
Vi gjør følgende antakelser:
- 	Alle opphold begynner med utredning.	 Realiteten ser ut til å være nær 100 pst.
- 	50 pst. av oppholdene fortsetter med veiledning i senteret	. De resterende 50 pst. ender
med omsorgsovertakelse etter utredningen.
- 	Av et oppho	ld med veiledning, er 1/3 utredning	. Noen av sentrene har 1/3, noen har 	¼,
mens andre har 2/5. Vi velger altså 1/3.
- 	Vi ser bort fra at noen opphold avbrytes raskt, mens andre varer svært lenge. 	Vi har ingen
forutsetninger for å anta noe om dette, og det g	jør neppe heller noen stor forskjell gitt den
generelle usikkerheten her.
Av dette følger to forutsetninger som vi skal bruke videre:
1. Sett at oppholdene i dag var faseinndelt, ville 2/3 vært utredning og 1/3 veiledning. Med
370 opphold gir dette 247 på ut	redning og 123 på veiledning.
2. Utredningsopphold varer halvparten så lenge som veiledningsopphold. Vi setter gjen	-
nom	snittlig varighet til hhv. 50 og 100 dager. 	Dette er upresise antakelser basert dels på
kartleggingen av tilbudet og dels en skjønnsmessig 	justering oppover for å få totaltallene
til å stemme i beregningene. Tallene kan være korrekte dersom det er flere lange opphold
enn det vi har lagt til grunn. Dette finnes det ikke statistikk for.
Alternativene 	innebærer 	at det skal tas i bruk 	andre form	er for utredning og veiledning enn døgn	-
opphold	: hjemmebasert og poliklinisk arbeid, og bistand via telematikk. 	De sentrene som i dag gir
et slikt tilbud, gir det som et supplement til døgnoppholdet, og ikke som en erstatning, 	typisk som

Klokere vern av de aller minste
50	 	 	Vista Analyse
hjemmebasert oppfø	lging i etterkant av veiledningen. Vi forstår det også slik at denne tilleggs	-
bistanden typisk ligger inne i prisen for døgnoppholdene, og dermed heller ikke er noe sentrene
får direkte betalt for. Dette gir en tredje forutsetning:
3. All registrert bruk av s	entrene i dag er døgnopphold.
I de videre analysene har vi behov for å vite hvordan dagens bruk av sentre for foreldre og barn
er fordelt på de ulike aldersgruppene, med ettårsintervaller. Vi tar utgangspunkt i statistikken fra
SSB	 gjengitt i kap. 2	, men 	supplerer med annen informasjon som tyder på at bruken må være
lavere i aldersgruppen over 5 år	: Både kommunenes etterspørse	l og Bufetats prioriteringer tyder
på at dette i større grad er et tilbud for de aller minste barna enn det som fremgår av SSBs
stat	istikk. 	Fordelingen mellom utredning og veiledning antas å være lik uavhengig av barnets
alder, da v ikke har informasjon som tyder på noe annet. 	Til sammen gir dette følgende:
4. Bruken av sentrene er fordelt slik med alder: 0	-3 år: 75 pst., 5	-6 år: 20 pst. 	og over 6 år:
5 pst. Fordelingen mellom utredning og veiledning er lik over alders	gruppene.
6.1.2	 	Potensialet for å endre	 kommunenes	 etterspørsel
Dette handler om to ting: Kommunenes etterspørsel etter veiledning gitt en klar faseinndeling, og
potensialet for 	å vri etterspørselen fra døgnopphold til andre former for utredning og veiledning.
Ved en klar faseinndeling legger vi til grunn at det skal gjøres en reell vurdering av behovet for
veiledning av sentrene før dette iverksettes. I dag søkes det typisk om be	gge tjenestene under
ett. Vi har lite grunnlag for å s	i hvordan dette vil påvirke 	etterspørselen etter veiledning,	 og gjør
det 	som fremstår som en 	forsiktig antakelse:
5. En klar faseinndeling reduserer etterspørselen etter veiledningsopphold med 10 pst.
Komm	unenes etterspørsel etter andre former for utredning og veiledning enn døgn	opphold	 er
drøftet i avsnitt 	5.3	. Vi 	legger til grunn følgende forutsetninger:
6. Kommunene vil vri sin etterspørsel etter utredning slik at 90 pst. er d	øgnopphold og 10
pst. er hjemmebasert. For veiledning er 10 pst. døgnopphold og 90 pst. hjemmebasert.
Etterspørselen ette	r poliklinisk bistand vil være så liten at vi ser bort fra den. Kostnadene
ved bistand per telematikk vil være så små at vi også ser bo	rt fra dem.
7. Kommunenes totale etterspørsel etter tiltak fra sentrene vil bli redusert med 10 pst, dvs.
fra 500 til 450 	tiltak	.
6.1.3	 	Forutsetninger om kostnadene
Departementets forslag skal i utgangspunktet gjennomføres innenfor dagens økono	mi	ske
ramme. En rim	elig tolkning er at dette er utgiftene til sentre for foreldre og barn 	over Bufetats
budsjetter	: Dette er de utgiftene som går over statsbudsjettet og er øremerket sentre for foreldre
og barn i styringen av Bufetat.
8. De samlede kostnadene ved bruken av sen	trene gjennom Bufetat er 187 mill. kroner.
Departementets forslag innebærer at varigheten på 	tiltakene 	skal 	endres	, både ved at staten ikke
lenger skal finansiere veiledning og ved at noe av utredningen skal skje hjemmebasert mv.
De	rmed har vi behov for 	da	gens pris per oppholdsd	ag, og anslår denne til 7	 590 kroner. Dette
anslaget er usikkert. Opplysninger fra Bufetat gir	 en gjennom	snittlig pris på 7	 000 kroner	 over de
statlige og ideelle sentrene. Dette gir imidlertid for lave totaltall for bruk og kostnad	er, som er tall
det er grunn til å feste større lit til. Vi setter derfor døgnprisen til 7	 590 kroner. Dette er likevel
fortsatt 	lavere enn de 7	 666 kroner som følger av en månedspris på 230	 000 kroner.
9. Gjennomsnittlig døgnpris er 7	 590 kroner.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	51
I høringsn	otatet forutsettes det et klart skille mellom utredning og veiledning: Sta	ten skal være
med å finansiere 	utredning, men ikke veiledning	. For å vurdere konsekvensene av dette må vi
kjenne	 vite 	kostnadene ved 	hhv. utred	ning og veiledning. 	Bufetat gir uttry	kk for at de 	koster det
sam	me per døgn	 og begrunner dette med at de har felles avdelinger for begge typer opphold,
med felles utgifter til personell mv. 	Vi legger dermed til grunn at utredning og veiledning begge
koster 7	 590 kroner per døgn når de gjenno	mføres som døgnopphold. Over har vi antatt at de i
gjennomsnitt varer hhv. 50 og 100 dager. Dette gir følgende:
10.	 Kostnadene ved døgnbasert utredning og veiledning er hhv. 379	 500 kroner og 759	 000
kroner per opphold. Forskjellene skyldes ulik varighet, men	s døgnprisen er den samme.
Tilsvarende har vi behov for å vite kostnadene for andre former for utredning og veiledning enn
døgnopphold, for å kunne anslå hvordan de samlede kostnadene vil endre seg dersom tilbudet
innrettes annerledes. Ideelt sett ønsker v	i anslag for hjemme	basert utredning og veiledning,
poliklinisk utredning og veiledning og bistand til kommu	nene per telematikk. Verken Bufetat eller
sentrene har anslag for disse kost	nadene. I stedet har vi	 derfor	 bedt noen av sentrene gi anslag
på hvor	 mange flere ansatte de ville ha behov for dersom de skulle gi et tilbud til 5 familier
hjemmebasert, i tillegg til de familiene de gir et døgntilbud til i dag. Svarene ble 	gitt	 raskt og av
sentre med vidt forskjellige rammevilkår, men er likevel svært lik	e: Et ambulant tilbud til 5 familier
krever 5 ekstra ansatte	. Ut fra ressursbruken til døgnopphold tilsier dette at det vil kreve 45 pst.
av de menneskelige ressursene å drive et ambulant tilbud som et døgnbasert tilbud, forutsatt at
det ligger et døgnbase	rt tilbud i bunn. 	Hjemmebaserte tilbud vil også kreve lavere utgifter til lokaler
og forpleining for familiene	. Vi antar at den løpende ressursbruken til sammen utgjør 40 pst. av
kostnadene ved døgnopphold, dvs. 3	 000 kroner per døgn (avrundet).	 Sam	tidig 	må det antas at
hjemmebasert utredning og veiledning vil måtte vare lenger enn døgnopphold, siden arbeidet
skjer mindre intenst. Sett at de varer hhv. 10 og 16 uker. Det gir følgende:
11.	 Kostnadene ved hjemmebasert utredning og veiledning er hhv. 210	 000 kr	oner og 336
000 kroner per tiltak.
Poliklinisk bistand og b	istand via telematikk anser vi som mest rimelig å bruke sammen med
hjemme	basert og/eller 	døgnbasert 	bistand. 	Vi tallfester derfor ikke disse kostnadene særskilt.
6.1.4	 	Øvrige kilder til innsparing
Det	 er to kilder til innsparing som ikke ligger i departementets forslag slik det nå står:
- 	Effektivisering av de statlige sentrene
- 	Avgrensning av målgruppen til 0	-3 år
Effektivisering av de statlige sentrene operasjonaliseres ved 	å sette døgnprisen 	lik den	 i de ide	-
elle, dvs. 5	 400 kroner i stedet for 7	 590 kroner. Dette kan synes lavt siden de statlige sent	rene i
gjennomsnitt gjennomfører utredningen og veiledningen noe raskere enn de ideelle. Oslo kom	-
mune betaler 	imidlertid 	en enda lavere gjennomsnittspris	 for sin bruk av sentrene, 5	 200 kroner,
og 	med	 et stort innslag av 	tiltak	 i ideelle	 sentre	.
12.	 Effektivisering av de statlige sentrene gir en døgnpris på 5	 400 kroner, som i de ideelle.
I avgrensningen av målgruppen til 0	-3 år i stedet for 0	-6 år tar vi utga	ngspunkt i aldersfordelingen
i dagens bruk	 av sentrene,	 se forutsetning 4,	 og ikke	 aldersfordelingen	 i befolkningen	: Sentrene
brukes i større grad av de aller minste enn av 5	-6 åringene, og dette bør det tas hensyn til.
13.	 En avgrensning av målgruppen til 0	-3 år frigjør 25 pst. av plassene.
6.1.5	 	Oppsummering av forutsetningene
Forutsetningene er oppsummert i 	Tabell 	6.1.

Klokere vern av de aller minste
52	 	 	Vista Analyse
Tabell 	6.1: Oppsummering av forutsetningene
 	Utredning	 	Veiledning
Dage	ns situasjon, fordeling av totalt 370 	tiltak	 	247	 	123
Behov, fordeling av totalt 	500	 tiltak	 	370	 	130

Endring 	ved reell vurdering før veiledning	 	 	-10 pst.
Andelen hjemmebasert i hver fase	 	10 pst.	 	90 pst.

Aldersfordeling
 0-3 år	 	75 pst.	 	75 pst	.
 4-6 år	 	20 pst.	 	20 pst.
 Over 6 år	 	5 pst.	 	5 pst.

Dagens situasjon
Gjennomsnittlig varighet per tiltak, døgn	 	50 	100
Kostnad per døgn, kroner	 	7 590	 	7 590
Kostnad per tiltak, kroner	 	379 500	 	759 000
Kostnad per formål, kroner	 	93 736 500	 	93 3	57 000

Forutsetninger ved systemendring
Kostnad per døgn hjemmebasert, kroner	 	3 000	 	3 000
Kostnad per tiltak hjemmebasert, kroner	 	210 000	 	336 000

Effektivisering, døgnpris (lik ideelle)	 	5 400	 	5 400
Effektivisering, pris per tiltak, døgnoppho	ld 	270 000	 	540 000
6.2	 	Kommunenes etterspørsel i de ulike alternativene
6.2.1	 	Hva ved alternativene som kan påvirke etterspørselen
Vi ønsker å tallfeste kommunens etterspørsel etter statlig utredning og veiledning av sped	- og
småbarnsfamilier dersom systemet endres	 som i Alternativ 1, 2 eller 3. Det vi da har behov for,
er vi t	o sett med opplysninger: Hvilke endringer alternativene medfører som kan ha konsekvenser
for kommunenes etterspørsel, og k	ommune	nes respons på disse	 endringene.
Av modellanalysen i kap. 5 så 	vi at kommunenes etterspørsel avhenger av	 følgende forhold	:
a) Kompetansen til det kommunale barnevernet
b) Kvaliteten på det statlige tilbudet
c) Variasjon i saksmengde
d) Hvordan barnevernet forholder seg til usikkerhet
e) Kostnadene ved tiltak
Av disse er det bare 	b) kvaliteten på det statlige tilbudet og e	) kostnadene ved tiltak 	som	 endres
i alternativene	. I tillegg følger det mer mekaniske endringer i etterspørselen dersom staten ikke

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	53
lenger skal delfinansiere veiledning, eventuelt at det gjøres en reell vurdering 	av behovet for
veiledning, samt dersom staten pålegges bistandsplikt. 	De relevante endringene er der	med
oppsummert i	 Tabell 	6.2.
Tabell 	6.2: De sidene ved alternativene som kan påv	irke kommunenes etterspørsel
 	Alternativ 1	 	Alternativ 2	 	Alternativ 3
Pris	 	Full kommunal finansiering av
veiledning	. Lavere egenandel
for hjemmebasert utredning
enn for døgnopphold
Statlig delfinansiering av begge
faser	 som i dag. L	avere
egenandel for hjem	mebasert
utredning og veiledning
Ingen endring
Kvalitet	 	Faseinndeling, tilbud om
hjemmebasert bistand i tillegg
til døgnopphold
Faseinndeling, tilbud om
hjemmebasert bistand i tillegg
til døgnopphold
Ingen endring
Bistandsplikt	 	Ja 	Nei	 	Ja
6.2.2	 	Endringene i ko	mmunenes etterspørsel
Kommunenes respons på endringene er	 oppsummert i 	Tabell 	6.3. Utgangspunktet er en samlet
etterspørsel på 500 	tiltak	 gjennom Bufetat. Vi setter da etterspørselen lik behovet. I dette ligger
en forutsetning om 	at den kommu	nale egenandelen er satt riktig: Kommunene etterspør det de
bør etterspørre. Vi har ikke grunnlag for å anta noe annet. 	De	retter endrer vi de	nne etterspørselen
ved bruk av forutset	ningene utledet i kap. 5 og	 foran i kap.	 6:
I Alternativ 1 må	 kommunene finansiere veiledningen fullt ut selv. Dette gir en firedobling av prisen
som reduserer etterspørselen til null, dvs. 130 	tiltak	. I tillegg skal utredningstilbudet endres slik at
det ikke lenger bare gis som døgnopphold, men også hjemmebasert. D	en økte uforutsigbar	heten
dette medfører for kommunene, reduserer deres etterspørsel med 10 pst. Dette motvirkes
imidlertid fullt ut av at Bufetat i dette alternativet har bistandsplikt. Etterspørselen etter utredning
endres dermed ikke.
I Alternativ 2 t	ilbys både veiledning og utredning, men begge tilbys både som døgn	- og hjemme	-
basert bistand. Dette reduserer etterspørselen med 10 pst. til 450 	tiltak	, fordelt med 333 på
utredning og 117 på veiledning. Staten har ikke bistandsplikt i dette alternativet.
I Alternativ 3 er den eneste forskjellen fra i dag at staten har bistandsplikt. Bistandsplikt gir økt
forutsigbarhet, som vi har antatt øker etterspørselen med 10 pst. Dette blir dermed et eksempel
på at etterspørselen kan overstige det reelle behovet: Kom	munene velger her å bruke staten
også i tilfeller de burde tatt hånd om selv.
Tabell 	6.3: Hvordan kommunenes etterspørsel påvirkes av alternativene
 	Alternativ 1	 	Alternativ 2	 	Alternativ 3
Utredning	 	Ingen en	dring	 	Ned 10 pst.	 	Opp 10 pst.
Veiledning	 	Ingen etterspørsel	 	Ned 10 pst.	 	Opp 10 pst.
Totalt	 	370 	tiltak	 	450 	tiltak	 	550 	tiltak
6.2.3	 	Konklusjon: Etterspørselen overstiger tilbudet i to av alternativene
Bufetats tilbud antas å være lik den bruken av sentrene som 	ble formidlet gjennom Bufetat i 2015,
dvs. 370 	tiltak	. I Alternativ 1 er dette identisk med den anslåtte etterspørselen, men med den
viktige forskjellen at hele denne etterspørselen er etter utredning. For at tilbudet skal møte
etterspørselen, må dermed 	innholdet 	i plassene endres. Dette kan medføre kostnader selv om
antallet 	tiltak	 holdes uendret, se avsnitt 7.2	.

Klokere vern av de aller minste
54	 	 	Vista Analyse
I Alternativ 2 overstiger etterspørselen tilbudet med 	80	 tiltak	. Staten har imidlertid ikke bi	stand	s-
plikt, og 	behøver dermed ikke	 møte denne 	etterspørselen. I stedet må kapasiteten settes ut fra
hva som gir et samfunnsøkonomisk riktig tilbud, hensyn tatt til kvaliteten og kostnaden på tilbudet
ved sentrene sett i forhold til andre tilbud. Dette er en diskusjon som ligger utenfor denne
utredning	ens mandat. 	I utgangspunktet lar vi dermed dagens tilbud ligge fast. Likevel er det
interessant å spørre om det er mulig å gjøre grep som frigjør flere plasser, slik at mer av
etterspørselen blir møtt.
I Alternativ 3 overstiger etterspørselen tilbudet med	 180	 tiltak	, og staten har bistandsplikt. 	Det er
dermed i dette alternativet staten må	 øke sitt tilbud	 mest	.
6.3	 	Hvordan staten kan møte 	kommunenes etterspørsel
6.3.1	 	Frigjøre flere plasser innenfor dagens ramme og friske midler til de overskytende
Vi har sett at ko	mmunenes etters	pørsel	 i to av alternativene	 overstiger tilbudet, mål	t ved de	t
antal	let 	tiltak	 Bufetat stilte til rådighet i 2015. Hvordan kan staten 	møte kommunenes etter	-
spørsel? Det er to hovedveier til dette målet: Frigjøre flere plasser innenfor dagen	s ramme, og å
bevilge friske midler. Vi argu	men	terer for at det er et stort potensiale for å frigjøre flere plasser
innenfor ramme	n, både ved å gjennomføre de tiltakene som ligger i de ulike alternativene og ved
å effektivisere og spisse tilbudet ytterli	gere. Likevel vil det være noe overskuddsetterspørsel	 i
noen av alternativene	. Formålet med dette avsnittet er 	dermed 	å tallfeste 	følgende størrelser:
Hvor mange plasser	 kan frigjøres innenfor dagens ramme	 i de ulike alternativene? 	Hvor mye vil
de	t koste 	å møte den	 overskudds	etterspørselen som fortsatt gjenstår?
6.3.2	 	Kilder til innsparinger
Det er flere kilder til innsparinger. Noen gjelder uansett hvilket alternativ som velges, mens andre
er spesifikke for enkelte av alternativene. I tillegg foreslår vi to ki	lder til innsparinger som ikke
ligger inne i noen av alternativene, men som bør vurderes. Det er en naturlig rekkefølge i innspa	-
ringene som vi bruker i beregningene, der pkt. i er med i pkt. ii, pkt. i og ii er med i pkt. iii osv.:
Innsparinger som ligger	 inne i de alternative forslagene
i. 	Målgruppen avgrenses til tilfeller med stor usikkerhet om barnets omsorgs	situasjon:
Ingen innsparing, i tråd med dagens praksis.
ii. 	Målgruppen avgrenses til 0	-6 år: Tar bort 5 pst. av tiltakene
Pkt. i og ii er de innsparinge	ne som ligger inne i Alternativ 3.
iii. 	Faseinndeling med reell vurdering av behovet for veiledning: Tar bort 10 pst. av
veiledningstiltakene.
iv. 	Fleksibelt utrednings	- og veiledningstilbud: Redusert pris for 10 pst. av utrednings	-
tiltakene og 90 pst. av veilednin	gstiltakene.
Pkt. i	-iv er de innsparingene som ligger inne i Alternativ 2.
v. 	Ingen statlig finansiering av veiledningen.
Pkt. i	-v er de innsparingene som ligger inne i Alternativ 1.
Tilleggsinnsparinger som kan ses uavhengig av 	alternativene
vi. 	Effektivisering 	av de statlige sentrene: Setter døgnprisen her lik den i de ideelle, men
lar varigheten være som i dag
vii.	 	Målgruppen avgrenses til 0	-3 år: Frigjør 25 pst. av plassene.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	55
6.3.3	 	Potensiale for frigjøring av flere plasser innenfor dagens ramme
Resultatene er oppsummert 	i Tabell 	6.4 og 	Tabell 	6.5. Avgrensning av målgruppen til tilfeller der
det er stor usikkerhet om barnets omsorgs	situasjon, gir ingen innsparing: Denne avgrensningen
ser ut til å være godt i tråd med dag	ens praksis. Riktignok vil det være noen unntak, både der
familien kan klare seg godt med hjelpetiltak hjemme, og der det er klart at det er behov for
omsorgsover	takelse. Dette ser imidlertid ut til å dreie seg om så få tilfeller at de ikke utgjør store
beløpene.
Avgrensning av målgruppen til 0	-6 år antas her å gi 5 pst. færre tiltak både for utredning og
veiledning. Dette gir en innsparing på 9,4 mill. kroner. Vi antar for enkelthets skyld at alle disse
brukes på utredningstiltak, og at det ellers ikke g	jøres andre endringer. Dette gir 25 ekstra 	tiltak	.
25 	tiltak	 er dermed også resultatet av de innsparingene som ligger i Alternativ 3, men det er ikke
nok til å møte den etterspørselsøkningen som anslås her, på 	180	 tiltak	. Siden staten her har
bistandsplikt	, må det tilføres ekstra midler over statsbudsjettet dersom etterspørselen skal møtes.
Med forutsetningene over krever dette 	74 mill. kroner, forutsatt at alle plassene er utredning (195
tiltak	*379	 500 kroner).
I Alternativ 2 gjennomføres to endringer i ti	llegg til avgrensningen av målgrup	pen over: En klar
faseinndeling med reell vurdering av behovet for veiledning gir en ytterligere innsparing på 8,7
mill. kroner, til sammen 18,1 mill. kroner. Deretter gjøres tilbudet fleksibelt, noe som i praksis
betyr a	t det består av døgnopphold og hjemmebasert utredning og veiledning, med et tillegg av
poliklinisk arbeid og bistand via telematikk som vi antar utgjør så små beløp at vi ikke tallfester
det. Med antakelsene over om en fordeling på utredning på 90/10 døgno	pphold/hjemmebasert
og omvendt for veiledning, gir dette en ekstra innsparing på 43,9 mill. kroner. Til sammen gir
Alternativ 2 en innsparing på 62 mill. kroner. Dersom disse midlene brukes på nye utrednings	-
tiltak, gir dette 163 	tiltak	 på døgnopphold 	elle	r 295 på hjemmebasert utredning.	 Dette er mer enn
nok til å møte den anslåtte økningen i etterspørselen, på 	80	 tiltak	.
Alternativ 1 skiller seg fra Alternativ 2 ved at staten bare skal finansiere utredning, og ikke
veiledning. Dette gir en tilleggsinnspar	ing på 39,8 mill. kroner. Til sammen gir dette en innsparing
på 101,8 mill. kroner. Brukt på nye utredningstiltak, gir dette 268 	tiltak	 på døgnopphold 	eller 	485
på hjemmebasert utredning.	 Her anslås det ingen etterspørselsøkning målt i antall 	tiltak	, men d	et
vil påløpe kostnader til å finansiere en omlegging av tilbudet. Innsparingene bør finan	siere dette
fullt ut.
I tillegg kommer 	to innsparingstiltak	 som kan gjennomføres uavhengig av alternativene	. Det ene
er å effektivi	sere Bufetats tilbud. Poten	sial	et ser ut til å være stort	 og bør utredes nærmere, se
nærmere om dette i kap. 8	. Vi 	operasjonaliser	er innsparingen ved å la døgnprisen være lik den
Bufetat betaler til de ideelle tiltakene, men der vi lar tilbudet for øvrig være likt som i Alternativ 3,
dv	s. en innstramming av målgruppen men for øvrig ingen endinger. Effek	tiviseringen gir en
innsparing på 51,2 mill. kroner. Sammen med innsparingen som følge av avgrensningen til 0	-6
år på 9,4 mill. kroner, gir dette rom for 225 nye døgn	tiltak	.
Høringsnotate	t legger til grunn en målgruppe på 0	-6 år, men vi kan ikke se noen begrunnelse for
hvorfor den ikke avgrenses ytterligere. Risikobildet, kravet til spesialist	kompetanse og gevinstene
av tiltak er alle av en helt annen karakter for barn i alderen 0	-1 enn 5	-6 år. Ett av sentrene har
allerede i dag en målgruppe på 0	-2 år, mens flere har 0	-3 år. Vi foreslår at departementet vurderer
en generell avgrensning til 0	-3 år. 3 år kan begrunnes ved at barna da har noe språk og kan
utgjøre en egen kilde i undersøkelsen	e. I tillegg går de fleste barn over 3 år i barnehage, som
også kan bidra i undersøkelses	arbeidet. Vi understreker at en avgrensning til 0	-3 år ingen måte
kan anses som ferdig utredet med dette, både fordi det ikke er en del av vårt mandat og fordi det
kreves en annen kompetanse. Vi legger imidlertid vekt på at dette forslaget møtte stor entusiasme
blant våre informanter, og at de som anså det som vanskelig med 3	-6-åringene, også så ut til å
ha store utfordringer med de eldre gruppene.	 Konsekvensene av å a	vgrense målgruppen til 0	-3

Klokere vern av de aller minste
56	 	 	Vista Analyse
år uten å gjøre andre endringer fra dagens system, er en innsparing på 46,8 mill. kroner, som
med dagens døgnpris lar seg oversette til 123 frigjorte utrednings	tiltak	 på døgnopphold.
Tabell 	6.4: Innsparing over Bufetats budsjett av de ulike tiltakene
 	Bruk,
antall tiltak
Kostnad, per tiltak	 	Sum kostnad (mill.kroner)	 	Endring
kostnad
 	Utr.	 	Veil.	 	Utredning	 	Veiledning	 	Utredning 	 Veiledning	 	Totalt	 	Totalt
I dag	 	247	 	123	 	379 500	 	759 00	0 	93,7	 	93,4	 	187,1
Stor usikkerhet	 	247	 	123	 	379 500	 	759 000	 	93,7	 	93,4	 	187,1
Kun 0	-6 år	 	235	 	117	 	379 500	 	759 000	 	89,0	 	88,7	 	177,7	 	-9,4
Reell vurdering
før veiledning	 	235	 	105	 	379 500	 	759 000	 	89,2	 	79,8	 	169,0	 	-18,1
Fleksibel
utredning og
veiledning

Døgnopphold	 	212	 	11 	379 500	 	759 000	 	80,5	 	8,0

Hjemmebasert	 	23 	95 	210 000	 	336 000	 	4,8	 	31,8	 	125,1	 	-62,0
Kun utredning
 Døgnopphold	 	212	 	 	379 500	 	 	80,5

Hjemmebasert	 	23 	 	210 000	 	 	4,8	 	 	85,3	 	-101,8

Effektivisering
på pris, ell	ers
Alt. 3	 	235	 	117	 	270 000	 	540 000	 	63,4	 	63,1	 	126,5	 	-60,6
Kun 0	-3 år,
ellers Alt. 3	 	185	 	92 	379 500	 	759 000	 	70,3	 	70,0	 	140,3	 	-46,8

Tabell 	6.5: Antall nye 	tiltak	 som kan realiseres ved innsparingene, kun utred	ning
 	Innsparing (mill.
kroner)
Kostnad per plass	 	Antall nye 	tiltak	 (kun
utredning)
Alternativ 1	 	101,8	 	379 500	 	268 døgn	plasser
 	 	210 000	 	eller 485 hjemme
Alternativ 2	 	62,0	 	379 500	 	163 døgn	plasser
 	 	210 000	 	eller 295 hjemme
Alternativ 3	 	9,4	 	379 500	 	25 	døgn	plasser

Kun 0	-6 år	 	9,4	 	379 500	 	25 	døgnplasser
Reell vurdering før
veiledning
18,1	 	379 500	 	48 	døgnplasser
Effektivisering på pris,
ellers Alt. 3	 	60,6
270 000	 	225 	døgnplasser
0-3 år, ellers som i dag	 	46,8	 	379 500	 	123 	døgnplasser

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	57
7.	 Valg av nytt s	ystem
7.1	 	Reformen	 skal maksimere samfunnets velferd
7.1.1	 	Metode: Fra velferdsteori til samfunnsøkonomisk analyse
En reform er en forandring til det bedre. Hva er «bedre» i denne sammenhengen, og hvordan kan
vi vurdere om de ulike alternativene faktisk gir en «fora	ndring til det bedre»? I samfunns	-
økonomisk teori er statens rolle å maksimere samfunnets velferd. En reform hviler	 dermed	 på en
antakelse om 	at samfunnets velferd 	ikke 	er maksimert i dagens system, 	men	 at det kan gjøres
endringer som gjør velferden enda s	tørre.
Samfunnets velferdsfunksjon er i utgangspunktet gitt ved den generelle 	funksjonen
: s;9
L	(:75�76,…,	7�;
der	 7� representerer nytten til 	individ 	i, og velferdsfunksjonen omfatter alle de 	N 	individene i det
norske samfunnet.	 Hver	t individ bryr seg om en hel rekke tjenester, varer og andre goder. En del
av disse	 formålene	 finansieres over statsbudsjettet	, og det er disse vi skal begrense oss til her	.
Det er staten ved Stortinget som bestemmer 	hvor mye av hvert formål de vil tilby	. Statens
oppgave er 	sette sammen en pakke av formål som 	maksimere	r samfunnets velferd	, men med
den begrensningen av 	utgiftene over statsbudsjettet holdes innenfor 	det samlede utgiftsnivået en
er blitt enige om:
: t;� I=GO	9
L	(:7�::5,� :6���:�;;�CEPP	� =P� �	%�	��@5
Q	%
der 	:�� representerer alle de 	T formålene som finansieres over statsbudsjettet og som hvert av
individene kan dra nytte av, mens ulikheten slår fast at summen 	av kostnadene over alle fomålene
ikke kan overstige det samlede utgiftsnivået 	C. Hvert individ vil dra nytte av ulike formål. Statlig
utredning og veiled	ning av sped	- og småbarnsfamilier er bare ett av disse. Langt de fleste av
Norges innbyggere vil ikke 	være opptatt av slike tjenester i det hele tatt, men selv de som er det,
er også opptatt av andre formål staten bruker penger på.	 Penger som brukes til statlig utredning
og veiledning, kan alternativt brukes til andre formål som innbyggerne også er opptatt	 av. Dette
er pengenes 	alternativverdi.	 Den optimale fordelingen av penger mellom statlig utredning og
veiledning, og andre formål, avhenger dermed av 	hvor nyttige 	disse barneverntjenestene er
sammenliknet med andre formål.
Gitt at staten har bestemt seg 	for hvor mye penger som skal brukes på statlig utredning og
veiledning, bør dette arbeidet innrettes mest mulig effektivt: Sentrene bør levere 	best mulig
tjenester til 	flest mulig familier 	gitt den summen av penger de er tildelt. Kvaliteten og effektivitet	en
i sentrenes arbeid avhenger av flere forhold: 	rammevilkår i form av regelverk og andre føringer,
atferden til de ansatte i sentrene mv.	 Mange av disse forholdene kan påvirkes av departementet.
Her er vi ved reformen: Hva kan departementet gjøre for at d	en statlige utredningen og veiled	-
ningen skal maksimere samfunnets velferd? Sagt med andre ord: Hvilket av alternativene bør vi
velge?
For å kunne vurdere dette, må vi operasjonalisere hvordan samfunnets velferd avhenger av
systemet for statlig utredning 	og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier. 	I kap. 4 slo vi fast at
målet med barnevernsreformen på sped	- og småbarnsområdet er:
Et statlig tilbud som treffer flere sped	- og småbarnsfamilier, og som oppleves som mer
forutsigbart for kommunene, men uten at 	det skal koste mer enn i dag.
Ut fra dette og drøftingen over, ser vi at reformen skal gi økt nytte for	 sped	- og småbarnsfamiliene
og kommunene	, og at dette må skje på en slik måte 	at ressursene i samfunnet kaster mest mulig
av seg: 	De som utfører barnever	net, dvs. kommunene og sentrene, 	må få ramme	vilkår som gjør

Klokere vern av de aller minste
58	 	 	Vista Analyse
at de gjennomfører arbeidet på en faglig forsvarlig og kostnadseffektiv måte. 	Dessuten er det et
selvstendig mål at 	de rene utgiftene over statens og kommunenes budsjetter holdes nede. Både
de me	nneskelige og de økonomiske ressursene kunne ellers vært brukt bedre på andre måter.
Statens velferdsmaksimeringsproblem kan dermed 	formuleres	:
: u;I=T�	9
L	(:7���7��;�E
L	 s� t���0�G
L	 s� t���/�CEPP	� =P� %�
Q� %4
der 	7�� fanger opp nytten til familie 	i, der 	i=1, 2,…, N	 er de 	N sped	- og småbarnsfamiliene; 	7��
fanger opp nytten til kommune 	k, der 	k=1, 2, …,	 M er de 	M kommunene; og 	C 	er den totale
ressursbruken til statlig utredning og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier. Formelen sier at
Departementet skal innrette reformen, 	r, slik at den maksimerer samfunnets netto velferd målt
ved økningen i netto ny	tte for 	småbarnsfamiliene og kommunene, 	gitt at 	kostnadene til tilbudet
etter reformen	, ikke overstiger 	kostnadene før reformen	. De	t er et poeng at de	 N 	sped	- og
småbarnsfamiliene kan ha ulike behov, og det kan også de 	M 	kommunene.
For å komme frem til hv	ilket av de ulike alternativene (Alternativ 1	-3 og dagens system) som gir
det beste bar	nevernet, bruker vi metodikken i	 samfunnsøkonomisk analyse, i tråd med DFØs
veileder i samfunnsøkonomiske analyser	. Første trinn er å kartlegge alle de relevante nytte	- og
kostnadsvirkningene av reformen. Disse virkningene oppsummeres 	slik at de ulike alternativene
i størst mulig grad skal kunne sammenliknes med hverandre	. Til slutt konkluderer vi.
7.2	 	Forhold som endrer aktørenes nytte
For å komme videre må vi konkretiser	e størrelsene i velferdsfunksj	onen ytterligere. Hva er det
som påvirker nytten til 	kommunene og familiene	? Hva ved sentrenes tilbud er relevant i denne
sam	menhengen? Hvordan påvirkes kostnadene over 	statens og kommunenes budsjetter?
7.2.1	 	Kommunene
Kommunene e	r opptatt av følgende størrelser:
- 	Kvaliteten på tilbudet
- 	Kapasitet og f	orutsigbarhet
- 	Kompetanse i	 kommunebarnevernet
- 	Ko	mmuneøkonomien
Kvaliteten på tilbudet
Kommunene er opptatt av at det utrednings	- og veiledningstilbudet de får fra staten holder god
kv	alitet, sett i forhold til det kommunene betaler for dem, og sammenliknet med alternative
utrednings	- og veiledningsformer kommunen kan benytte seg av. Dette er formalisert gjennom
modellen i kap. 5. I reformen er det flere elementer som kan påvirke kvalit	eten på tilbudet: Om
tilbudet skal inndeles i en utredningsfase og en veiledningsfase, om staten skal delfinansiere
veiledning eller bare utredning, og om tilbudet skal gis hjemmebasert i tillegg til som døgnopphold.
Faseinndeling	 omfatte	r to 	elementer	: At	 sentrene kommer med sin konklusjon etter utredningen,
og ikke først etter veiledningen, og at det gjøres et nytt vedtak før veiledningsoppholdet
igangsettes. Det første kan gjennomføres uten det siste, men det siste krever det første.
Kommunene opplever d	et som udelt positivt at sentrene kommer med sin konklusjon allerede
etter utredning, også selv om anbefalingen er videre veiledning. De får da en ta stilling til hvordan
denne veiledningen bør gjennomføres, herunder hvordan de selv bør innrette sitt arbei	d.
Kommunene er mer delt i synet på konsekvensene av å skulle foreta et nytt vedtak. Noen anser
dette som uproblematisk og fordelaktig ved at det krever at det gjøres en reell vurdering av
behovet 	for veiledning. Andre mener dette vil være praktisk svært t	ungvint	, noe som viser behovet
for å gjøre en grundig vurdering av de praktiske konsekvensene før 	krav om nytt vedtak	 evt.
iverksettes	. Alt i alt lar vi dermed faseinndeling ha en 	klar positiv effekt.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	59
Statlig delfinansiering av veiledning 	oppfattes av kom	munene som noe udelt positivt. Riktignok
vil en del kommuner klare å gi et like godt eller bedre barnevern dersom de får det hele og fulle
ansvaret også for denne typen hjelpetiltak. Dette gjelder imidlertid langt fra alle. I departementets
forslag er det 	dessuten ikke lagt inn noen kompensasjon til kommunene, slik at de må finansiere
de nye utgiftene med egne midler. Med en gitt utgiftspott til barnevernet i hver kommune betyr
dette at disse økte utgiftene må hentes fra andre deler av barnevernet. Dette gi	r et dårligere
barnevern.
Hjemmebasert bistand i tillegg til døgnopphold 	vil gi økt kvalitet såfremt det tilbys tilstrekkelig
mange døgn	tiltak	. Noen familier har behov for døgnopphold, og d	ette gjelder først og fremst
utredningen: 	Døgntilbud	 kan være nødv	endig	 for å ivareta hensynet til barnets sikkerhet. 	En del
familier bor også 	så langt unna sentrene at det ikke er rasjonelt å gjennomføre arbeidet hjemme:
Disse bør utredes i sentrene, og i noen tilfeller også veiledes der. 	Samtidig fremheves det flere
po	sitive sider ved 	hjemmebasert bistand: For en del familier vil det være best å bo hjemme både
under utredningen og veiledningen. En del av disse får døgnopphold i dag, og andre får et rent
kommunalt tilbud eller ikke noe tilbud i det hele tatt. Alt i alt a	ntar vi at innføring av hjemmebasert
arbeid har en positiv effekt på kvaliteten, men det avhenger altså at innslaget ikke blir for stort.
Kapasitet og forutsigbarhet
Økt kapasitet 	har vært etterlyst over flere år. Av en tidligere spørreundersøkelse til 	barnevern	le-
derne vet vi at en stor utfordring i dagens barnevern er å få plass i sentre for foreldre og barn
innen rimelig tid (Vista Analyse, 2015). Intervjuene foretatt nå bekrefter dette inntrykket. Over	-
skudds	etterspørselen er tallfestet i kap. 3. B	ehovet er ikke likt fordelt over landet: Region Nord
peker seg ut med lavere dekning enn andre. Innad i hver region har noen kommuner større behov
enn andre. 	Lang ventetid på utredning og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier kan ha svært
uheldige konsek	venser både for barnet og for samfunnet, ved at barnet blir skadet mer enn nød	-
vendig i de viktige første årene. 	Reformen bør	 dermed	 gi 	flere plasser nasjonalt	, mens det må
være Bufetats ansvar å fordele plassene riktig mellom regioner og kommuner. 	Reforme	n kan gi
flere 	tiltak	 på to måter: Statlig bistandsplikt, siden dette i utgangspunktet lar tilbudet være
etterspørselsbestemt, og innføring av et hjemmebasert tilbud, siden dette er billigere og dermed
gir flere 	tiltak	 innenfor samme økonomiske ramme	.
Økt 	forutsigbarhet om inntaket	 fremheves i høringsnotatet	: Kommunene 	opplever 	i dag 	tilbudet
som uforutsigbart	, se avsnitt 	3.2.1	. Uforutsigbarhet gir et dårligere og dyrere barnevern: Kommu	-
nene kan ikke innrette sitt arbeid på en 	effektiv måte når de ikke vet hvilken rolle staten skal spille,
i tillegg til at de kan la være å etterspørre 	tiltak	 selv om behovet er reelt. Statlig bistandsplikt gir i
utgangspunktet økt forutsigbarhet per definisjon, men dette avhen	ger av hvordan den 	praktiseres,
se avsnittet om statens kostnader.	 Forutsigbarheten kan også bli økt uavhengig av bistandsplikt
hvis Bufetat endrer sin atferd. Dette vil være enklere hvis kapasiteten økes, 	noe som altså vil skje
ved innføring av hjemmebasert bistand.
Økt f	orutsigbarhet gir økt og riktigere etterspørsel, og dette kan gi økt kvalitet både for barna og
sam	funnet for øvrig. Lav forutsigbarhet kan gjøre at kommunene lar være å be om plass selv om
de har behov for det. Det medfører en kostnad for barneverntjenes	ten å søke om plass i sentre
for foreldre og barn: De må sette seg inn i rammeverket og tilbudet, utarbeide søknaden og ikke
minst motivere familien. Dette er kostnader de ikke vil ta dersom de tror at de uansett ikke vil få
plass Uforutsigbarheten er typi	sk knyttet til uklare inklusjonskriterier: Barne	verntjenesten
opplever at det er tilfeldig hvilke familier som får plass, og hvilke som ikke får det. En spesielt
uheldig form for uforutsigbarhet er der Bufetat først gir uttrykk for at familien vil få plas	s, men så
trekker seg i siste liten. Da vil barneverntjenesten ha tatt alle kostnadene med forberedelsen, uten
å få noen gevinster. I stedet kan tilliten mellom barnevernet og familien være svekket, slik at det
videre arbeidet blir vanskeligere. Begge diss	e formene for uforutsigbarhet forekommer i dag.

Klokere vern av de aller minste
60	 	 	Vista Analyse
Kompetanse i kommunebarnevernet
Økt	 kvalitet og	 kompetanse i 	kommunebarnevernet er et mål for b	arnevernsreformen.	1 Kvalitet
handler om godt bar	ne	vernsfaglig arbeid, mens kompetanse handler om den kunnskapen	 mv.
som er nødvendig for å kunne yte gode tjenester. 	Innenfor sped	- og småbarnsbarnevernet
handler økt kvalitet i stor grad om mengdetrening, mens økt kompetanse krever kompetanse	-
overføring fra sentralt hold og/eller et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag 	for å ansette spesialisert
fagkompetanse. Reformen inneholder ikke tiltak som endrer befolkningsgrunnlaget, men elemen	-
ter som kan gi økt mengdetrening og kompetanseoverføring.
Hjemmebasert bistand er ment å innebære et tettere samarbeid mellom sentrene og	 kommune	-
barnevernet enn i dagens døgnopphold. Dette gir både kompetanseoverføring og mengdetrening,
og vil være noe de fleste kommuner bør kunne nyttiggjøre seg. Fullt kommunalt finansierings	-
ansvar for veiledning tvinger kommunene til å gjøre dette selv,	 evt. supplert av private aktører.
En del kommuner vil bruke denne anledningen til å bli gode på veiledning.
Kommuneøkonomi
Det er særlig ett element i alternativene som påvirker kommuneøkonomien: forslaget om fullt
kommunalt finansieringsansvar for veil	edningen. Kommunene foreslås 	ikke kompensert for den	-
ne kostnadsøkningen	. M	idlene 	skal 	i stedet brukes på mer statlig utredning	. Noen kommuner vil
dermed få kostnadsøkningen igjen i form av mer utredning, men i utgangspunktet vil 	forslaget gi
kommunene 	et 	netto økonomisk tap.
7.2.2	 	Familiene	s preferanser sammenfaller med kommunenes
Familienes preferanser på dette området sammenfaller med kommunenes	. Økt kvalitet på tilbudet
gir en bedre avklaring av barnas og familienes behov og bedre veiledning av de familiene 	som
beholder barnet. 	Økt kapasit	et og forutsigbarhet 	gir mindre ventetid	 på tiltak, noe som er en stor
fordel for barnet. Enkelte foreldre kan riktignok oppleve dette som en ulempe, men det er 	barnets
beste	 som er det viktige. 	Økt kvalitet og kompetanse i 	kommunebarnevernet 	gir et bedre
barnevern for familiene både før, under og etter sentrenes bistand. 	Kommuneøkonomien	 er ikke
av særskilt viktighet for de familiene som får et statlig utrednings	- og veiledningstilbud, men har
betydning for dem som alle andr	e innbyggere.
Det er verdt å 	merke seg at 	samfunnets	 preferanser	 i sin tur	 sammenfaller 	godt 	med 	familienes	:
Flere familier som gis rett hjelp	, gir færre barn med omsorgssvikt og dermed færre barn som faller
ut av arbeidsmarkedet, begår kriminalitet, får h	elserelaterte problemer mv. Økt kvalitet og
kompetanse i 	kommunenes arbeid med 	sped	- og småbarnsfamilie	r vil dessuten 	ha spill	 over	-
effekter til andre deler av 	barneverns	arbeidet	 i kommunen	. I velferds	funksjonen innebærer dette
at økt nytte for innbyggern	e ikke bare gir samfunnet økt velferd 	gjennom de innbyggerne som får
økt nytte i utgangspunktet, men også gjennom mer dynamiske virkninger både gjennom andre
innbyggere og offentlige budsjetter.
7.2.3	 	Sentre for foreldre og barn
Alternativene krever til del	s store endringer i sentrenes tilbud til kommunene. Følgende endringer
vil gi kostnader og/eller nyttevirkninger for sentrene:
- 	Vridning fra veiledning til utredning
- 	Tilbud om hjemmebasert bistand
- 	Endret kapasitet i sentrets tilbud totalt

1 Departementets forslag til kvalitets	- og kompetansehevende tiltak er omtalt i høringsnotatets kap. 12	, mens
utfordringene er omtalt i kap. 4	.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	61
Vridning fra veil	edning til utredning	 skal i departementets forslag forstås som en enten/eller	-
situasjon: Veiledningsarbeidet skal enten avvikles fullstendig (Alternativ 1), eller videreføres i en
balanse med utredning skal videreføres som i dag (Alternativ 2 og 3). Vi beh	øver dermed ikke ta
stilling til konsekvensene av 	en delvis vridning av arbeidet.	 Bufetat selv anslår kostnadene til
utredning og veiledning som 	like store per døgn, jf. kap. 6	. Heller ikke sentrene selv anslår
kostnadsforskjellene til å være store. Det vi	l koste noe å sikre at kompetansen er tilpasset
utredning i stedet for veiledning, bl.a. ved at utredning krever flere psykologer og kursing i andre
metoder og arbeidsformer enn veiledning. I tillegg kommer kostnadene ved redusert kapasitets	-
utnyttelse: Av	vikling av veiledningstilbudet innebærer at flere familier skal innom hvert senter,
både fordi ingen lenger vil ha sammenhengende utrednings	- og veiledningsopphold, og fordi
utredninger varer gjennomgående kortere enn veiledningstiltak. Enkelte hevder også	 at en
vridning mot utredning vil føre til at flere ansatte slutter, men dette har vi ikke grunnlag for å
konkludere om: I motsatt retning peker at en spissing mot utredning gir et kvalitativt bedre arbeid,
og dette kan virke motiverende. For noen sentre v	il konsekvensene være større enn andre: Dette
gjelder særlig de sentrene som i dag bare tilby	r veiledning, konkret to av sentrene i Region Sør.
Samtidig er 	alle de fire sentrene i Region Sør små, slik at det bør vurderes om det er bedre å slå
sammen noen a	v sentrene der enn å gjennomføre større endringer i enkelte	, se anbefaling om
videre utredning i kap. 8	. Alt i alt vil det medføre en kostnad for sentrene å avvikle veilednings	-
arbeidet til fordel for mer utredningsarbeid, men kostnaden vil ikke være stor.
Tilbud om hjemmebasert bistand 	er mindre kostnadskrevende å gjennomføre, men kan likevel gi
mindre nytte som følge av redusert opplevd kvalitet.	 Hjemmebasert bistand 	krever mindre perso	-
nell enn døgnopphold. 	Anslag fra ett senter tilsier at de kan gjennom	føre utredninger av 	fem
familier hjemme med 	fem ansatte, for eksempel fordelt på én psykolog og fire 	miljøterapeuter	.
Dette gir 	1 ansatt per familie, mens de	t samme senteret	 i dag er rigget med 2,3 ansatte per familie
på døgnopphold.	 Vi antar at hjemmebas	ert bistand gir en løpende ressursbruk på 40 pst. av
kost	nadene ved døgnopphold, men at dette til dels motvirkes av lengre varighet. Til sammen
anslås prisen på et hjemmebasert tiltak til 55 pst. av prisen for et døgnbasert tiltak for utredning,
og 44 pst	. for veiledning.	 En annen faktor er hvorvidt hjemmebasert arbeid oppfattes som en
gunstig arbeidsform for de ansatte. Her varierer sentrene betydelig i sine svar fra å mene at det
vil gjøre det svært vanskelig å holde på kompetente ansatte, til å mene at 	det tvert imot vil gjøre
arbeidsdagene mer interessante. De to forholdene som her ser ut til å være viktige er geografiske
avstander mellom sentrene og familiene, dvs. hvor mye av arbeidsdagen de ansatte må sitte i bil,
og hvorvidt de ansatte opplever at d	et hjemmebaserte arbeidet holder god kvalitet. Her går det et
skille mellom utredning og veiledning: Veiledning er enklere å gjennomføre på en god måte hjem	-
me hos familiene enn utredning. 	Dette er for øvrig helt i tråd med kommunenes preferanser
Endret k	apasitet i sentrenes tilbud totalt	. Forslagene skal i utgangspunktet gjennomføres innenfor
dagens økonomiske ramme. I så fall vil kapasiteten i sentrene totalt sett være uendret, med unn	-
tak for de vridningene vi har omtalt over. To av alternativene 	omfatt	er 	imidlertid 	statlig	 bistan	ds	-
plikt, slik at staten forplikter seg til å endre tilbudet i tråd med kommunenes etterspørsel. Dette er
kostnadskrevende: Regelverket for ansettelser og husleie innebærer at verken ansatte eller lo	-
kaler kan sies opp med umidd	elbar virkning. Sentre for foreldre og barn ansetter dessuten så
spesialisert kompetanse at det er betydelig letekostnader forbundet med nyansettelser, og en
fare for at sentrene over tid må gå uten den kompetansen de trenger. Stadige endringer av
kapasite	ten gir dermed både et dyrere og dårligere barnevern.
7.2.4	 	Utgiftene over statsbudsjettet
I henhold til høringsnotatet 	skal	 forslagene	 gjennomføres innenfor dagens økonomiske ramme	.
Samtidig forstår vi det slik at staten skal ha	 en bistandsplikt, i den forstan	d at k	ommunene skal få
et tilbud såfremt 	saken oppfyller tildelingskriteriene. 	I dette tilfellet mener vi r	ammefinansiering og
bistands	plikt er to uforenlige størrelser: 	Hvis staten 	skal forplikte seg til å møte kommunenes

Klokere vern av de aller minste
62	 	 	Vista Analyse
etterspørsel,	 og denne etterspør	selen er høyere enn det som kan tilbys innenfor dagens økono	-
miske ramme, 	kan ikke	 staten	 samtidig forplikte seg til å holde tilbudet innenfor en gitt økonomisk
ramme. Med andre ord: Rettighetsbaserte ordninger kan ikke også være rammefinansiert	 dersom
ett	erspørselen er større enn tilbudet	.
Vi velger å ta forskjellen mellom bistandsplikt og rammefinansiering på alvor i våre analyser. Dette
innebærer følgende	 antakelser	:
- 	Alternativ 1 og 3 innebærer statlig bistandsplikt. Dermed gjelder ikke budsjettbetingels	en,
og det blir et spørsmål hvor mye alternativene vil koste totalt.
- 	Alternativ 2 innebærer rammefinansiering. Dermed gjelder budsjettbetingelsen, og det
blir et spørsmål hvor mye av kommunenes etterspørsel som vil bli møtt.
I realiteten kan staten velge e	n mellomløsning der staten i henhold til regelverket får en bistands	-
plikt, men der tilbudet «egentlig» skal finansieres innenfor en gitt økonomisk ramme. Dette er
uheldig. Bufetat settes da i en umulig situasjon ved at de skal nå to uforenlige mål. I depa	rte	-
mentets forslag er de riktignok gitt virkemidler for å kunne nå disse målene: De kan sjonglere med
tolkningen av når kommunenes «rett» til bistand inntrer, og også hva slags bistand de skal få.
Bufetats avgjørelser er dessuten absolutte: Kommunene er i	kke gitt klagerett. Et slikt system gir
stor risiko for samhandlingsproblemer mellom Bufetat og kommunene. 	Kommunene kan ha en
berettiget forventning om å få bistand, men ikke få det. Når de da ikke	 ha	r et godt	 alternativ	 og
må skaffe til veie en løsning r	askt, er det naturlig at de blir frustrerte. På mange måter minner
forslaget om dagens system for valg av institusjonsplasser, der kommunene etter regelverket har
rett til å avgjøre at et barn skal i institusjon, men Bufetat har rett til å avgjøre valget a	v
institusjonsplass 	– og i praksis må ta så strenge hensyn til økonomi at de må forsøke å styre
kommunene til å godta noe annet enn det de egentlig ønsker	. Dette omtaler vi nærmere i 	Vista
Analyse (2015), kap. 7.
Alt i alt 	avhenger konsekvensene av statl	ig bistandsplikt av hvorvidt den er 	reell	. Dette gjelder
både konsekvensene for kapasiteten og forutsigbarheten, og konsekvensene for utgiftene over
statsbudsjettet.
7.3	 	Hvilket alternativ som maksimerer samfunnets velferd
7.3.1	 	Utgangspunktet oppsummert
Vi vurde	rer tre alternativer til dagens system for statlig utredning og veiledning av sped	- og
småbarnsfamilier. 	De elementene i alternativene som er mest relevante for den videre analysen	,
fremgår av 	Tabell 	7.1.
Tabell 	7.1: Sentrale forskjeller mellom de ulike alternativene
 	Dagens system	 	Alternativ 1	 	Alternativ 2	 	Alternativ 3
Statlig bistandsplikt	 	Nei	 	Ja 	Nei	 	Ja
Statlig delfinansiering	 av
veiledning
Ja 	Nei	 	Ja 	Ja
Faseinndeling	 	Nei	 	Ja 	Ja 	Nei
Fleksibelt innhold	 	Nei	 	Ja 	Ja 	Nei

I forrige avsnitt identifiserte vi fem forhold som er viktige for de involverte aktørene, og undersøkte
hvordan disse påvirkes av de ulike elementene i modellene. Disse nytte	- og kostnadsvirkningene
er 	oppsummert i 	Tabell 	7.2: Et pluss angir en positiv virkning og et minus angir en negativ.
Utgiftene over statsbudsjettet er her benevnt «statens finanser» for at fortegnsbruken skal bli

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	63
konsistent.	 Med «veiledning» mener vi at staten skal fortse	tte å delfinan	siere veiledningen	. De
øvrige benevnelsene skal være forklart	 over.
Tabell 	7.2: Nytte	- og kostnadsvirkninger
Forhold som endrer
aktørenes nytte
Elementer i Alt. 1	-3
som påvirker disse
forho	ldene
Fortegn på netto
nyttevirkning
Kvalitet	 i tilbudet	 	Veiledning	 	+
 	Faseinndeling	 	+
 	Fleksibilitet	 	+
Kapasitet og forutsigbarhet	 	Bistandsplikt	 	+
 	Fleksibilitet	 	+
Kompetanse i kommunene	 	Veiledning 	 	+
 	Fleksibilitet	 	+
Kommuneøkonomi	 	Veiledning	 	+
Sentre	 for foreldre og barn	 	Bistandsplikt	 	-
 	Veiledning	 	+
 	Fleksibilitet	 	-
Statens finanser	 	Bistandsplikt	 	-

For å kunne sammenlikne de ulike alternativene, må vi oppsummere virkningene i sammenlikn	-
bare størrelser. I tråd med DFØs veileder for samfun	nsøkonomisk analyse vurderer vi virkningene
med et antall pluss eller minus, med en skala fra «	- - -» (meget stor negativ konsekvens) til «+ +
+» (meget stor positiv konsekvens. Kategoriseringen skal fange opp både 	forholdets	 betydning
(for eksempel 	hvor m	ye det påvirker 	en enkeltperson) og 	omfang	 (for eksempel antallet personer).
Alle konsekvensene er sett opp mot 	dagens system	, dvs. at de skal tolkes som en forbedring eller
forverring sammenliknet med i dag. Konsekvensen «0»	 bety	r dermed ingen endring fra	 i dag	.
7.3.2	 	Resultater: Alternativ 2 anbefales
Resultatene fra analysen er oppsummert i 	Tabell 	7.3. Alternativ 1 er forslaget i høringsnotatet,
der staten skal ha bistandsplikt for utredning, men ikke lenger være med å finansiere veil	ed	-
ningen. Dette alternativet gir økt kvalitet sammenliknet med i dag ved at staten skal tilby noe av
utredningen 	hjemmebasert	, men dette motvirkes av at kommunene må ta de fulle finansie	rings	-
ansvaret for veiledningen. Alternativet skårer til gjengjeld b	est på kapasitet og forutsigbarhet:
Kombinasjonen av statlig bistandsplikt og at et mer fleksibelt tilbud frigjør plasser innenfor dagens
rammer, gir et godt grunnlag for god kapasitet og forutsigbarhet. Det er også dette alternativet
som legger best til r	ette for kompetanseheving i kommunene, ved at det både innebærer mer
hjemmebasert arbeid og overføring av veiledningsansvaret. 	Kommunene får svekket sin økonomi
betydelig ved at de må finansiere veiledningen selv. For sentrene er dette det dårligste alter	-
nativet: Sentrene skal ikke lenger yte veiledning, de må gi et hjemmebasert tilbud, og de må endre
kapasiteten sin i takt med etterspørselen. Statens finanser påvirkes antakelig også negativt:
Bistands	plikten gjør at de må imøtekomme etterspørselen. Denne	 effekten er riktignok usikker:
Beregningene i kap. 6 viste at etterspørselen akkurat kan dekkes innenfor dagens kapasitet, som
følge av at veiledningstilbudet faller bort og noe av utredningen gjøres hjemmebasert. 	Alt i alt
vurderer vi dette alternativet 	som bedre enn dagens system for kommunene og barna, men
dårligere for sentrene for staten.

Klokere vern av de aller minste
64	 	 	Vista Analyse
Alternativ 2 omfatter veiledning, en klar faseinndeling og hjemmebasert bistand i tillegg til døgn	-
opphold, og gir dermed et kvalitativt bedre tilbud enn alle de and	re alternativene. 	Hjemmebasert
bistand frigjør flere plasser og gir økt kapasitet og forutsigbarhet, og bidrar også positivt for
kompetansen i kommunebarnevernet. I motsatt retning gjør det at virkningene for sentrene er
svakt negative. Kommuneøkonomien er	 uendret, siden staten fortsatt skal finansiere veiledning.
Alternativet påvirker heller ikke statens finanser, siden staten ikke har bistandsplikt. 	Alt i alt
vurderer vi 	Alternativ 2 som det klart beste alternativet. 	Vi går nærmere i detalj om hvordan 	det
kan utformes under	, også med hensyn på andre trekk enn de som fremgår av tabellen	.
Alternativ 3	 er dagens system, men med bistandsplikt. Staten skal dermed fortsatt være med på
å finansiere veiledning, men både utredningen og veiledningen skal tilbys kun 	som døgnopphold.
Kvaliteten blir dermed som i dagens system, men kapasiteten og forutsigbarheten vil bli bedre
som følge av bistandsplikten. Dette er imidlertid et svært dyrt alternativ for staten: Når staten
forplikter seg til å imøtekomme kommunenes ette	rspørsel etter et så dyrt tiltak som døgnopphold,
og det ikke er mulig å vri tilbudet mot billigere hjemmebaserte tiltak, blir de samlede kostnadene
høye. Dette gir grunn å tvile på realiteten i bistandsplikten, og dermed også i at alternativet faktisk
vil gi økt kapasitet og forutsigbarhet. 	Sentrene opplever bistandsplikten som negativ fordi det
krever stadige kapasitetsjusteringer. Alt i alt vurderer vi dette alternativet som dårligere enn
dagens system.
Tabell 	7.3 Resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen
 	Alternativ 1	 	Alternativ 2	 	Alternativ 3
Kvalitet i tilbudet	 	0 	+ +	 	0
Kapasitet og
forutsigbarhet	 	+ +	 	+ 	+
Kompetanse i
kommunene	 	+ +	 	+ 	0
Kommuneøkonomi	 	- - 	0 	0
Sentre for foreldre og
barn	 	- - - 	- 	-
Statens finanser	 	- 	0 	- -

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	65
8.	 Nærmere om nytt system og andre anbefalinger
8.1	 	Nærmere om det anbefalte alternativet
I dette avsnittet gjør vi rede for hvordan Alternativ 2 kan utformes i større detalj	. Redegjørelsen
er holdt innenfor det vi har kompetanse på,	 noe som særlig innebærer at det gjenstår en del
barnevernsfaglige vurderinger knyttet til innretningen av tilbudet, målgruppe mv.
8.1.1	 	Rammefinansiert, men likevel mer forutsigbart
Tilbudet er rammefinansiert, dvs. at det er staten som fastsetter den økonomisk	e rammen for
tilbudet. Rammen bør settes ut fra en eksplisitt vurdering av hvor mange statlige utredninger og
veiledningstiltak som 	bør 	gjennomføres i løpet av et år. Dette har ikke vært en del av mandatet
for denne utredningen, men vil avhenge av	 nettonyt	ten ved sentrenes bistand (er nytten større
enn kostnadene?) og om denne er større enn nettonytten for sammenliknbare tiltak (bør familiene
heller tilbys noe annet?). Rammefinansiering er i dette tilfellet langt å foretrekke fremfor statlig
bistandsplikt: 	Det vil være en betydelig kostnad for sentrene å stadig skulle justere kapasiteten
sin opp og ned, slik de ville måttet for å møte den skiftende etterspørselen ved bistandsplikt. I
tillegg er dette et tiltak der det er umulig å fastsette helt klare inklusj	ons	- og eksklusjonskriterier,
slik at det ville gitt grobunn for konflikt mellom kommunene og Bufetat. Sist, men ikke minst, er
det ikke behov for bistandsplikt for dette tiltaket: I mange tilfeller finnes det gode alternativer, slik
at en god prioritering	spraksis fra Bufetat bør kunne styre tilbudet inn mot de viktigste sakene. I
tillegg kan den store fordelen ved bistandsplikt, økt forutsigbarhet, oppnås på andre måter.
Konkret kan økt forutsigbarhet oppnås ved at Bufetat forbedrer sitt inntaksarbeid. Kom	munene
bør få seg forelagt de kriteriene Bufetat bruker for å vurdere hvem som skal få plass og hvordan
disse skal prioriteres opp mot hverandre. Kriteriene må være klare og felles for alle regionene for
å sikre en enhetlig praksis. Dernest må Bufetat i hv	er enkelt sak gi realistiske forventninger om
hvem som kan få plass, og reelle begrunnelser ved avslag. Dette gir kommunene det beste
grunnlaget for å forstå hvilke tjenester de kan vente fra Bufetat, og hva de i stedet bør sørge for
selv. Vi foreslår ikke	 at kommunene skal gis klagerett i dette alternativet: Det må være opp til
Bufetat å ta den endelige beslutningen, men de må gjøre det på en god måte.
8.1.2	 	Faseinndeling med et mer fleksibelt tilbud i begge faser
Tilbudet deles inn i to faser: En utredningsfase	 og en veiledningsfase. Kommunene gis senterets
skriftlige anbefaling etter utredningen, slik de statlige sentrene allerede ser ut til å gjøre i dag.
Dette er en fordel både for familiene og barneverntjenesten: Foreldrene kan senke skuldrene (de
er ferdig 	vurdert) og blir mer mottakelige for ev. veiledning, mens barneverntjenesten får en klar
tilråding å forholde seg til og kan innrette sitt tilbud etter det. 	Samtidig 	bør det 	gjøres det en reell
vurdering av behovet for statlig veiledning før det iverksette	s. Dette ser i liten grad ut til å bli gjort
i dag, men her er det en opplagt insentivproblematikk der sentrene tjener på å ha familien inne,
og kommunen betaler bare deler av kostnaden og kan utsette å ta over arbeidet selv.
Både utrednings	- og veilednin	gstilbudet skal gis i andre former enn døgnopphold	, konkret ved
hjemmebasert bistand der ansatte ved sentrene reiser rundt, supplert med et poliklinisk tilbud og
bistand til barneverntjenestene per telematikk i den grad dette anses faglig og økonomisk
forn	uftig	. Et mer fleksibelt tilbud 	vil gi et bedre barnevern dersom det gjøres på en god måte: 	Det
kan fange opp familier som ikke bruker sentrene i dag, enten dette er som følge av store søsken,
angstproblematikk eller annet. En del familier utredes dessuten	 bedre hjemme, i de omgivelsene
der de faktisk lever i det daglige, og/eller de er mer mottakelige for veiledning hjemme.
Samtidig er det en del familier som fortsatt bør ha døgnopphold. Her ser vi to relevante hensyn:
Sikkerhetsproblematikk og geografisk	e avstander. Bekymring for barnets sikkerhet kan tilsi at en
forholdsvis stor andel av utredningene bør være døgnbasert. Vi kan imidlertid ikke forstå at

Klokere vern av de aller minste
66	 	 	Vista Analyse
sikkerhetshensyn bør være relevante ved veiledningen: Enten bør utredningen forlenges til en
vet at fo	reldrene er i stand til å gi forsvarlig omsorg, eller barnet bør tas fra foreldrene. Geografiske
avstander kan likevel være et selvstendig argument for at både utredning og veiledning i noen
tilfeller bør skje som døgnopphold: Det vil bli så ressurskrevend	e for de ansatte ved sentrene å
reise på hjemmebesøk at kostnadene overstiger nytten. Behovet for døgnopphold vil dermed
være langt større ved utredning enn ved veiledning.
Et h	jemmebasert 	tilbud	 og bistand til barneverntjenestene per telematikk gjør ogs	å at barne	vern	-
tjenestene og andre relevante instanser i kommunen kan involveres mer i arbeidet. Dette er viktig
i den enkelte sak, siden det er kommunen som skal følge opp familien videre. Det gir også et
bedre barnevern mer generelt: den kompetansen sen	trene overfører om utredning og veiledning
av sped	- og småbarn lar seg overføre også til andre oppgaver og målgrupper. Det er imidlertid et
poeng at bistanden per telematikk gis barneverntjenesten og ikke familien direkte: Familien
forholder seg til nok me	nnesker som det er.
8.2	 	Behov for en bred evaluering
8.2.1	 	Effektene av tiltakene i sentrene sett opp mot andre tiltak
Det er en generell utfordring i barnevernet at effektene av tiltakene i liten grad er evaluert. Der de
er det, blir nytteeffekten sjelden sett i s	ammenheng med kostnadene ved tiltaket. Der dette er
oppfylt, blir nettonytten sjelden sammenliknet med nettonytten ved 	andre	 tiltak rettet mot samme
målgruppe. Dette gjelder også tiltak i sentre for foreldre og barn. Siden dette også er et svært
kostbart t	iltak, og et tiltak som er rettet mot en svært sårbar gruppe, er mangelen på gode
evalueringer et stort problem. Det gjør det for de første vanskelig å fastslå hvor stor kapasiteten
i tilbudet bør være. Dernest blir det vanskelig å vite i hvilken retning i	nnholdet i tiltaket bør spisses,
og hvilken målgruppe det er aller mest egnet for. 	I vår rapport kommer savnet etter en evaluering
klart til syne bl.a. ved at vi konstaterer at det er store prisforskjeller mellom statlige og ideelle
sentre, men ikke har gr	unnlag for å si hvor mye av disse forskjellene som skyldes at kvaliteten på
tilbudet varierer systematisk ettersom sentrene drives av Bufetat eller ideelle aktører. Vi har derfor
bedt om barnevernledernes og andres vurderinger gjennom intervjuer og studert	 sentrenes insti	-
tusjons	planer, og vårt klare inntrykk er at de store prisforskjellene ikke skyldes kvalitetsforskjeller
alene. Med en god evaluering i bunnen kunne vi gitt klarere svar.
Bufdir	 har utarbeidet en	 rapport om 	hvordan	 de faglige anbefalinge	ne innenfor sped	- og små	-
barns	barne	vernet	 bør følges opp	, Bufdir	 (2015)	. Denne rapporten	 er basert på evaluerings	-
resultatene som 	presenteres i 	Rambøll	 (2014)	. Disse er imidlertid 	hentet fra 	den danske studien
Rambøll	 (2012)	 som ikke tar for seg sentre for foreldre og barn, men De utrolige årene. De faglige
anbefalingene på dette området er dermed basert på resultatene for et helt annet tiltak, m	ed en
annen målgruppe og et annet innhold.
8.2.2	 	Bufetats drift og budsjettering av egne sentre
I tillegg til en ren effektevaluering er det behov for å evaluere Bufetats drift og budsjettering av
sine egne sentre. Vår kartlegging av tilbudet tyder på et stort 	effektiviseringspotensial. I de statlige
sentrene er kostnadene per døgn til dels langt høyere enn i de ideelle sentrene og senteret som
drives av Oslo kommune. Tallmaterialet gjør det svært vanskelig å avdekke reelle kostnader og
kapasitetsutnyttelse. Sty	ringsinformasjonen er dermed også svært begrenset: Bufetat ble bl.a. i
2014 styrt etter et mål om kapasitetsutnyttelse i sentrene på 92 pst., men kapasitetsutnyttelsen i
de statlige sentrene måles slik at den ikke er mulig å vurdere. Det ser ikke ut til å 	være laget noen
styringsindikator for sentrene i 2015 og 2016. Dersom døgnprisen i de statlige sentrene settes lik
den i de ideelle, gir dette en anslått innsparing på 50 mill. kroner uten at det gjennomføres andre
tiltak. Til sammenlikning var de samlede 	utgiftene til sentrene over Bufetats budsjett 187 mill.
kroner i 2015. Bufetat kommuniserer dessuten utad en døgnpris som overstiger det som ser ut til

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	67
å være de reelle kostnadene. Til sammen gir dette inntrykk av en budsjettering som gir mulighet
for slak	k i det statlige tilbudet.
Ett av flere mulige effektiviseringstiltak er å slå sammen sentre til større enheter. Mange av
sentrene er i dag svært små, og det klareste eksempelet er antakelig de to sentrene i Region sør
som hver har to plasser og en bemanni	ng på 10	-12 personer hver. Ethvert senter må ha en viss
grunnbemanning som kan ivareta et visst antall familier. Ingen av sentrene har mindre enn 7,5
årsverk. Førde senter er et eksempel på at dette kan være tilstrekkelig for tre, og ikke to, familier.
I tillegg kommer trappetrinnseffekter ved kapasitetsøkninger: Ansettelse av en ekstra psykolog
kan for eksempel ivareta flere enn én ekstra familie. Til sammen innebærer dette at det vil være
visse nivåer på antallet plasser som er mer effektive enn andre: Mi	nstenivået bør antakelig være
høyere enn to, og ved kapasitetsøkninger kan det være at en økning med seks familier ikke gir
særlig mye mer kostnader enn en økning med fem.	 Dette er noe Bufetat må ta hensyn til i sin
organisering av tilbudet.
8.2.3	 	Standardiserin	g av tilbudet, særlig for de ideelle sentrene
Tilbudet bør standardiseres også utover det som ligger i en faseinndeling, og dette gjelder særlig
de ideelle sentrene. Flere av de ideelle sentrene 	tilbyr opphold der utredning og veiledning går
over i hverand	re,	 slik at kommunene får anbefalingen først etter fullendt opphold, og det ikke
gjøres noen reell vurdering av behovet for veiledning i sentrene vs. andre hjelpetiltak. Noen av
sentrene gir også 	svært lange opphold	, opp mot og over et år	. I tillegg har fl	ere av de ideelle
sentrene en svært romslig målgruppe, der de tar imot barn helt opp til 18 år. Dette må være
negativt for kvaliteten på tiltaket for sped	- og småbarns	familiene. «Romsligheten» i de ideelle
sentrene må antakelig ses i sammenheng med at de 	ofte har ledig kapasitet og dermed både
insentiver til å ta imot familier utenfor kjernemålgruppen, og til å beholde dem der lengst mulig.
Vi understreker at det er stor spredning innad i gruppen av ideelle sentre.

Klokere vern av de aller minste
68	 	 	Vista Analyse
Referanser
Agenda Kaupang (2015): «Eva	luering av Barnesakkyndig kommisjon og vurdering av utvidet
ansvarsområde»
Brandtzæg, Bent A., Lars Håkonsen og Trond Erik Lunder (2010): «Kostnadsutviklingen i det
kommunale barnevernet», Telemarksforskning	-rapport 270/2010
Kvello, Øyvind (2010,2015): «Ba	rn i risiko. Skadelige omsorgssituasjoner. Gyldendal norsk forlag
Kvello, Øyvind, Stig Torsteinsson og Ida Brandtzæg (2012): «Et samlet tilbud til utsatte foreldre
med sped	- og småbarn i alderen 0	-3 år», rapport utarbeidet for Bufdir
Nordlandsforskning (20	15): «Interkommunalt samarbeid om barnevern», NF	-rapport nr. 1/2015
NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling
Rambøll (2014): «Oppgave	- og finansieringsansvaret for det samlede tilbudet til utsatte sped	- og
småbarn», rapport utarbeidet for Bufdir
Sjøvold, Mette Sund og Kristin G. Furuholmen (2015): «De minste barnas stemme», Universi	-
tetsforlaget
Vista Analyse (2015): «Barnevernet 	– et utfordrende samliv mel-lom stat og kommune», Vista
Analyse	-rapport 2015/51
Vista Analyse (2016): "Bruken av private	 aktører i barnevernet 	- ansvar på avveien?" Vista
Analyse	-rapport 2016/19

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	69
Vedlegg: Intervjuene
1. Utvalg og gjennomføring
Det er gjennomført til sammen	 26	 intervjuer i forbindelse med dette prosjektet.	 To	 av intervjuene
var gruppeintervjuer med flere 	aktøre	r samtidig. Fordelingen var som følger:	 20	 barne	vernledere,
hvorav 11 enkeltvis; 	10 sentre, hvorav 	8 enkeltvis	; tre region	konto	rer ved Bufetat, hvorav ett
sammen med to av sentrene; og fire ressurs	personer med særlig kompetanse bl.a. på
grensegangen mel	lom barnevernet og BUP.
Det ble utarbeidet tre intervjuguider, én for hver av de tre gruppene barnevernledere, sen	tre og
Bufetat.	 For alle disse gruppene var hensikten med intervjuene todelt: Å inn	hente i) informasjon
til kartleggingen av dagens tilbud,	 behov, organisering mv., og ii) informantenes vurderinger av
hvordan departementets forslag ville virke. Infor	man	tene i den fjerde gruppen ble stilt spørsmål
knyttet til utvalgte deler av arbeidet.
Utvalget av informantene er 	gjort slik at vi skal få e	t mest mulig dekkende bilde både av dagens
situasjon og av konsekvensene av departementets forslag.	 Vi har innhentet innspill fra
departementet og Bufetat, samt gått igjennom høringsuttalelsene i forbindelse med hørings	-
notatet av 17. mars 2016 om kvalitet	s- og strukturreformen. I tillegg har vi tatt følgende 	hensyn:
�x 	Barnevern	tjenestene er valgt for å kunne belyse ulike problemstillinger både knyttet til
geografisk beliggenhet, Bufetat	-region, engasjement og bruk av sentre for foreldre og
barn. Kommunene v	arierer i størrelse og sentralitet, og er fordelt mellom samtlige
Bufetats regioner, samt Oslo kommune. Noen av barnevern	tjenestene er organisert som
interkommunale samarbeid, andre som enkelt	tjene	ster. Noe over halvparten hadde brukt
sentre for foreldr	e og barn i 2015	.
�x 	Sentrene er valgt slik at 	vi får innblikk i ulike måter å innrette tilbudet på (faseinn	deling,
varighet mv.), og der noen er statlige/kommunale og noen ideelle. Vi har lagt vekt på å
få fullstendig oversikt over tilbudet i 	noen	 av regi	onene	.
�x 	Bufetats region	kon	torer	 er valgt ut fra geografiske rammevilkår og hvordan tilbu	det er
organisert i den enkelte region.
�x 	De øvrige informantene er som nevnt valgt ut for å belyse spesielle problem	stil	linger.
Dette gjelder særlig avgrensningen m	ellom sentrene og BUP og andre til	bud til samme
målgruppe.
Intervjuene ble gjennomført i perioden 28. juni	-14. september. Mandatet for prosjektet ble endret
underveis i perioden, og de siste intervjuene ble spisset inn mot å besvare de nye problem	-
stillin	gene. 	Hvert av intervjuene varte om lag en time	, med enkelte lengre unntak. Tre av inter	-
vjuene ble gjennomført ansikt til ansikt, og de reste	ren	de per telefon	. Vi gjennomførte ett besøk
ved et senter.
I det videre oppsummerer vi informantenes vurdering	er, samt informasjonen om kommu	nenes
be	hov.	 Barnevernlederne er bedt om å svare for sin barneverntjeneste	, og sent	rene for sitt ned	-
slags	område. Bufetat og de øvrige info	rmantene	 er gruppert sammen i det videre. 	De opplys	-
ningene vi hentet i til kartle	ggingen av tilbudet i de ulike sent	rene, inngår i underlagsmaterialet for
kap. 	2 og oppsummeres ikke særskilt her.
2. Hva er kommunenes behov?
2.1.	 	Hvordan etterspørelen vil endre seg ved økt kapasitet
Informantene i alle gruppene	 er bedt om å gi anslag på hvor 	stort behov kommunene i realiteten
har for statlig bistand til utredning og veiledning av sped	- og småbarnsfamilier	, sammenliknet med
dagens tilbud	. Hensikten er å få et grunnlag for å vurdere hvordan kommunenes etterspørsel vil
endre seg under ulike forut	setninger om det statlige tilbudet. I spørsmålet er informantene bedt

Klokere vern av de aller minste
70	 	 	Vista Analyse
om å anta at Bufetat gis en bistandsplikt, dvs. at enhver etterspørsel vil bli møtt, gitt at bestemte
kriterier er oppfylt	, men at innholdet	, prisen og de faglige kriteriene for å få til	bud	 om bistand	 skal
være de samme som i dag	. Forsøk på å skille mellom utredning og veiledning i dette spørsmålet,
førte i liten grad frem, siden informantene i 	dag 	oppfatter dette som ett tilbud.
Barneverntjenestene: S	prikende svar	, men antakelig betyde	lig økning
Flere av barnevernlederne var tydelige på at deres etterspørsel ville øke betydelig: «Man sender
jo ikke inn en søknad hvis Bufetat sier at det ikke finnes et tilbud.» Søknads	prosessen skjer som
en dialog mellom barneverntjenesten og Bufetat,	 der barnevern	leder ønsker å forsikre seg om at
det finnes et tilbud før de begynner arbeidet med å motivere foreldrene. Det er også kostnader
ved å utarbeide en søknad som de ikke ønsker å ta dersom de vet at det ikke finnes et tilbud.
Dette innebærer at	 antallet søknader ikke gir et godt bilde av det faktiske behovet. Ingen ønsket
imidlertid å anslå 	hvor mye 	deres etterspørsel ville økt.
Noen av barnevernlederne mente derimot at deres etterspørsel ikke ville øke overhodet. I ett
tilfelle gjelder dette en	 kommune som selv over tid har bygget opp et godt tilbud, og har
ambisjoner om fortsatt å redusere sin bruk av sentrene. De to andre gir uttrykk for at
etterspørselen er det den er, uavhengig av tilbudet, og at de sender søknad uansett. Samtidig er
dette s	må kommuner som 	bruker sentrene svært lite og 	gir inntrykk av å gjøre et passivt arbeid
over	for denne gruppen	.
Sentrene: Samstemte om et stort udekket behov
Sentrene synes å være samstemte om at det reelle behovet i kommunene er langt større enn
tilbude	t i dag	: Flere anslår en dobling av etterspørselen ved en bistandsplikt.
Sentrene har ulike utgangspunkt i vurderingene av behovet, og også anslaget om en dobling har
ulike tolkninger. Noen sentre likestiller behovet med 	antallet søknader	. Av disse er det	 enkelte
som sier de dekker behovet godt, mens andre sier de har lange ventelister. Så er det noen sentre
som mener det er et behov som ses av barnevern	tjenestene, men som likevel ikke resulterer i
søknader fordi tilbudet er for lite, dvs. tilsva	rende so	m barnevernledernes vurderinger. Til sist er
det enkelte sentre som legger vekt på det 	behovet som ikke ses	: «Jeg tror ikke de orker å se
dem.» En hypotese er at sped	- og småbarnsfamilier oppfattes som så ressurskrevende å hjelpe
at barneverntjenestene i s	tedet bruker sine begren	sede ressurser på barn og unge som gjør mer
ut av seg, «guttene som henger i taklampa på skolen». 	Det er verdt å merke seg at dette også
hevdes av et av sentrene i Oslo, jf. at barneverntjenestene i Oslo er større og står overfor d	enne
problematikken hyppigere enn de fleste andre barnevern	tjenester i Norge.
Tilbudet ser ut til å være betydelig bedre i noen regioner enn i andre. Region midt ser for eksempel
ut til å ha større kapasitet enn region nord, som bl.a. i større grad ser u	t til å kjøpe 	tiltak	 privat,
utenom Bufetat. Vi har imidlertid for lite grunnlag for å gjøre en god vurdering av disse forskjellene.
Andre informanter: Må tolke svarene med varsomhet
Et synspunkt som hevdes, er at det er stor forskjell mellom barnevernlede	rnes når det gjel	der
behovsvurderingenes pålitelighet. De kommu	nene som arbeider godt med sped	- og småbarn, vil
ha god oversikt over behovet i sin kommune og kunne anslå dette rimelig presist. Behovet vil
riktignok ikke nødvendigvis manifestere seg i søk	nader til Bufetat: Man søker ikke hvis det ikke
finnes et tilbud. Kommuner med et mer passivt arbeid overfor denne gruppen vil derimot ikke ha
god oversikt, men i stedet tendere til å anslå at behovet er lik bruken: «Dette handler om et ønske
om å ha kontr	oll.»
Andre i denne gruppen mener at behovet møtes godt med dagens tilbud	, men at etter	spør	selen
nok ville øke dersom tilbudet økes.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	71
Oppsummering: 	Behovet er betydelig større enn tilbudet
Intervjuene gir grunnlag for å si at behovet faktisk er betydeli	g høyere enn dagens tilbud, og at
en økning i tilbudet ville gi økt etterspørsel. De gir ikke i seg selv grunnlag for å anslå hvor mye
etterspørselen ville øke med. Sentrene har en åpenbar egeninteresse i å anslå et høyere behov
enn reelt, mens de andre in	formantene ikke er villige til å anslå noe. Vi får likevel et 	utgangspunkt
for å beregne både behov og etterspørsel.
2.2.	 	Vil behovet endre seg fremover?
Barnevernlederne ble spurt om de så for seg at deres behov for statlig bistand ville endre seg
betydelig 	fremover, som følge av for eksempel kompetansearbeid, kommune	sam	men	slåinger
eller annet. 	Ingen av barnevernlederne så for seg det.	 For eksempel var det ingen av de
barneverntjenestene som i dag er små og arbeider alene, som hadde tenkt å inngå samarbei	d
med nabokommunene. De kommunene som drev kompetanseheving på dette området, hadde
allerede hentet ut de fleste gevinstene.
En av informantene med et mer overordnet blikk mente imidlertid at mange kommuner etter hvert
vil klare seg langt mer selv som følg	e av det kompetansearbeidet som er igangsatt ovenfra. Det
ble imidlertid ikke pekt på andre konkrete tiltak enn at en del kom	muner har fått flere stillinger.
2.3.	 	Er kommunene tilfredse med innholdet	 og kvaliteten	?
Barnevernlederne ble spurt om innholdet i 	tilbudet fra dagens sentre for foreldre og barn svarte
på deres behov, og her var svarene altoverveiende positive. Både de og sentrene selv gir uttrykk
for at det har vært en betydelig kvalitetsheving i flere av sentrene de siste årene. I dette ligger
bl.a	. følgende:
�x 	Standardisering av utredningsarbeidet har gitt faglig bedre utredning: Mer spisset
kompetanse
�x 	Klarere og mer anvendelige anbefalinger etter utredningsoppholdet, særlig ved	rørende
hvordan kommunen bør innrette sitt videre tiltaksarbeid.
Det	 oppfattes ikke å være noen systematiske kvalitetsforskjeller mellom statlige og ideel	le sentre.
Kvaliteten anses jevnt over å være god blant begge typer	, med enkelte unntak i begge retninger.	.
En oppgave barnevernlederne gjerne skulle hatt statlig bist	and til, er	 tilsyn under sam	vær, særlig
av sikker	hets	hensyn i voldssaker	. Enkelte mener også det er uheldig at sent	rene holder stengt i
helger og ferier, men her er meningene delt: Mange familier har godt av å bo i hjemkommunen i
perioder.
3. Hvilke fami	lier bør få et tilbud?
3.1.	 	Kriteriet «stor usikkerhet om omsorgssituasjonen»
Dette kriteriet er i stor grad en videreføring av dagens praksis
Departementets forslag innebærer at den statlige bistanden kun skal gis til familier der det er
«stor usikkerhet om b	arnets omsorgssituasjon», dvs. at det 	ikke 	skal gis i tilfeller der det bør være
klart at det enten er behov for omsorgsovertakelse, eller forsvarlig at barnet bor hjemme med
hjelpetiltak.
Denne delen av forslaget ser ut til å innebære en videreføring av 	dagens praksis.
Barnevernlederne gir uttrykk for at dette tiltaket er for dyrt til at de vil bruke det når det ikke er
strengt nødvendig.	 Dette skulle dermed innebære at familier som vil klare seg med hjelpetiltak,
ikke får opphold i sentre for foreldre og	 barn. Problematikken i den andre enden av alvorlig	-
hetsskalaen avskjæres av sentrene og Bufetat: S	entrene ønsker	 ikke	 saker der det åpenbart er

Klokere vern av de aller minste
72	 	 	Vista Analyse
behov for omsorgs	overtakelse	. Bufetat har tilgang på et svært begrenset antall 	tiltak	 og må
prioritere de alvo	rligste sakene.
En strengere håndheving av kriteriet kan likevel avskjære enkelte tilfeller
Dette betyr riktignok ikke at det ikke finnes unntak som vil kunne avskjæres med klarere
inklusjons	- og eksklusjonskriterier. I en del barneverntjenester er i dag u	ndersøkelses	arbeidet for
svakt, slik at det ikke er gjort en reell vurdering av barnets omsorgssituasjon før søknaden til
sentrene. Svakhetene hevdes å handle om manglende prioritering av kapasitet og svakt
samarbeid med helsestasjon oa. tjenester, dvs. i	kke bare mangel på kompetanse. Noen søknader
kunne dermed vært avverget ved et bedre barneverns	arbeid i kommunene.
I tillegg er det et press fra familier, advokater mv. om å bruke sentrene som «et siste for	søk» før
omsorgsovertakelse. Enkelte barnevernt	jenester ser med bekymring på at deres egne
vurderinger ikke anses å være gode nok, og at det kreves en utredning av et senter før saken
kan avsluttes i fylkesnemnda eller rettsapparatet. 	Dette er dermed tilfeller der det ikke er
barneverntjenesten, men de	 andre involverte som er årsaken til den unødvendige etterspørselen.
Det antas at inntakssamtaler mellom senteret og familien som kunne 	avskjære noen av disse
tilfellene.
Bred enighet om behovet for k	lare retningslinjer	: Når er det «stor usikkerhet»?
Det	 er bred enighet om behovet for 	klare retningslinjer for hva som faktisk skal reg	nes som «stor
usikkerhet om barnets omsorgssituasjon»	. Kriteriene må gjøres kjent for kommunene. 	Det
etterlyses kriterier for:
�x 	Hvem som i utgangspunktet skal kunne få opphold	: Hva skal barneverntjenesten ha
forsøkt før de kan slå fast at det fortsatt er «stor usikkerhet»? Dette kan lages etter
mønster av kriteriene for øyeblikkelig hjelp fra BUP.
�x 	Hvordan ulike grupper skal	 prioriteres opp mot hverandre, for eksempel priorite	ring etter
barnets alder (s	kal yngre barn prioriter	es også innenfor gruppen 0	-2, eller 0	-1 år?) og
problematikk hos foreldrene.
Barnevernlederne opplever i dag tildelingen av 	tiltak	 som svært uforutsigbar. Dette har som
konsekvens at de bruker tid på å søke	 om 	tiltak	 det ikke er realistisk at de får, men også at de lar
være å søke om 	tiltak	 som de i realiteten kunne fått. Dette gir et dårligere barnevern. Prob	lemet
ser ut til å gjelde generelt, selv om det er noe variasjon mellom og innad i regionene. Prob	lemet
tilskrives organiseringen av arbeidet internt i Bufetat, og deres kommuni	kasjon ut mot
kommunene. Redusert rom for skjønn fra Bufetats side antas å være viktig for å bedre
situasjonen.
Retningslinjene vil ikke kunne fjerne alt behov for skjønn	: «	Stor usikker	het» er tross alt noe
subjektivt. 	God utøvelse av skjønn krever en bedre 	dialog mellom Bufetat og barne	vern	-
tjenestene	, jf. under.
3.2.	 	Hvem bør avgjøre hvem som skal ha plass?
I dag: Store svakheter i Bufetats arbeid
Barnevernlederne opplever i d	ag tildelingen av 	tiltak	 som svært uforutsigbar. Dette har som
konsekvens at de bruker tid på å søke om 	tiltak	 det ikke er realistisk at de får, men også at de lar
være å søke om 	tiltak	 som de i realiteten kunne fått. Dette gir et dårligere barnevern. Prob	lemet
ser ut til å gjelde generelt, selv om det er noe variasjon mellom og innad i regionene. Problemet
tilskrives organiseringen av arbeidet internt i Bufetat, og deres kommuni	kasjon ut mot kommu	-
nene.	 Barnevernlederne trekker særlig frem at de ønsker 	seg:
�x 	Klare og reelle begrunnelser for hvorfor de ikke får plass. Barnevernlederne kan i dag
kan få beskjed om at det er faglige kriterier som ligger til grunn for avslaget	, selv om det

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	73
i realiteten er 	mangel på kapasitet/penger til å kjøpe 	tiltak	 i private	 sentre	. «Det er ikke så
mor	somt når Bufetat lyver for oss.»
�x 	En tidsplan for Bufetats inntaksarbeid så de slipper å få beskjed om at deres søknad kom
inn akkurat etter at inntaket var bestemt for lang tid fremover
Klare retningslinjer for tildelingen av 	tiltak	 vil være et viktig tiltak i seg selv, jf. over.
Delte meninger om hvem som bør ha siste ord i fremtiden
Blant barnevernlederne er det delte meninger om det er de selv eller Bufetat som bør avgjøre
hvem som skal få tilbud om plass og ikke. Flere trekk	er paralleller til institusjons	området og
samhandlingsproblemene der.
Enkelte uttrykker forståelse for at det må være Bufetat,	 siden det er de som har ansvaret for
tilbudet. De	tte vil 	imidlertid 	kreve mer tillit begge veier enn i dag. 	Kombinasjonen av an	svar både
for tilbud og inntak gir dessuten en vanskelig «bukken og havresekken»	-problemstilling der
Bufetat får insentiver til å rigge inntaket slik at det samsvarer med deres tilbud. Det pekes på at
departementets forslag åpner for at Bufetat skal kunne 	sende tilbake søknaden for å få ny
informasjon, og at dette kan bli «en utrolig lang prosess der søknaden sendes fram og tilbake
etter at kommunen har undersøkt saken i tre måneder.»
Andre er svært skeptiske: «Kommunene har fulgt disse familiene over lengr	e tid, ofte flere år. og
så trenger vi å få utredet de og de forholdene, da utformer vi en bestilling på det. Bufetat har jo
ikke den kunnskapen ennå. Det blir som å bestille en elektriker, og så er det han som skal
bestemme om du får en lampe eller en ovn	. det er jo ingen som vil betale for noe sånt!»
3.3.	 	Hvilke aldersgrupper bør få et tilbud?
Utover i arbeidet la vi større vekt på å spørre informantene om hvilke aldersgrupper som bør
prioriteres i inntaket. Blant de vi spurte, var det unison enighet om at de	 minste barna bør
prioriteres 	– og at dette gjelder hele veien fra nyfødt og oppover. 	Det var større uenighet om ved
hvilken alder tilbud	et kan stoppe.	 (Spørsmålet om eldre søsken tok vi ikke opp.) 	Dagens skille
ved 6 år ser	 for øvrig	 ikke ut til å ha en f	aglig begrunnelse, men være ba	sert på at det er da barna
begynner på skole.
Barnevernlederne: Det er de aller minste som er viktigst
Barnevernlederne understreket at det aller viktigste er aldersgruppen 	0-2 år, evt. 0	-3. 	Dette er de
viktigste årene i barn	as utvikling, og de	 barna det er mest krevende å utrede	: Sentrene kan	 gi et
bedre tilbud ved å 	spisse seg inn mot denne gruppen.	 3 år ble trukket frem som en naturlig grense,
både fordi de fleste barna i denne alderen går i barnehage og fordi disse barna n	ormalt har et
språk, og dermed kan gi viktig informasjon i utredningsarbeidet. 	En	 annen	 fordel ved en slik
avgrensning er at familiene ofte er mindre (vil ikke ha rukket å få mange barn), og at det kreves
mindre samordning med skole, barnehage mv.
Flere b	arnevernledere oppgir å ha stort behov for bistand også til gruppen 2	-6 år, men mener
dette tilbudet må innrettes annerledes enn for de aller yngste. 	Det er også de som ønsker seg et
tilbud til barn over 6, og til og med over 12 år, men da igjen med et inn	hold tilpasset alderen.	 Vi
får et inntrykk av at de som har behov for hjelp fra sentrene for barn over 3 år, også synes
utredningsarbeidet er utfordrende mer generelt.
Sentrene: Det er 	den målgruppen vi har i dag som er den riktige
Sentrene mener jevnt ov	er at den 	målgruppen de i dag har, også er den 	riktige. Dette gjelder
både de sentrene som kun tar imot aldersgruppene opp til 3 år, og de som også tar imot eldre
barn. Et unntak er et senter som i dag blir bedt om å ta imot barn opp til 12, og iblant 13 å	r, som
selv helst ville begrenset seg til 0	-6 år.

Klokere vern av de aller minste
74	 	 	Vista Analyse
Blant ulempene ved å gi et tilbud til eldre barn, er:
�x 	de har ofte mye egen problematikk og bør dermed ikke bo i samme hus som sped	- og
småbarn
�x 	det er ofte en stor påkjenning for dem å bli flyttet ut av nær	miljøet
Det er en systematisk forskjell mellom statlige og ideelle sentre når det gjelder hvilke
aldersgrupper de gir tilbud til: Det er de ideelle sentrene som tilbyr opphold til de eldste barna. Et
unntak er Solbakken, som er statlig, men også det enest	e senteret i Nord	-Norge.
4. Hva gjør kommuner som ikke bruker sentrene?
Dette omfatter to problemstillinger:
1. Kan kommunene drive et fullverdig arbeid med sped	- og småbarn fullstendig uten statlig
bistand?
2. Hva gjør kommunene når de ønsker plass i senter, me	n ikke får?
Vi avgrenser oss 	her 	til de tilfellene som hører innunder barnevernet, dvs. ikke avgrens	ningen
opp mot BUP mv.
Kommunene kan drive et fullverdig arbeid (nesten) uten statlig bistand
I utvelgelsen av kommuner til intervjuundersøkelsen la vi v	ekt på å finne kommuner som ikke
brukte sentre for foreldre og barn for å høre hvordan de i stedet innrettet sitt arbeid. Vi gjorde
dette utvalget ut fra informasjon fra Bufetat om kommunenes bruk i 2015. Ikke alle de kommunene
som ikke brukte sentre det å	ret, ønsket å være med i intervjuunder	søkelsen. De som ble med, ga
imidlertid uten unntak uttrykk for at det var et rent unntak at de ikke hadde brukt sentre i 2015: 	De
søkte om slike opphold når de hadde behov for det.
Barnevernlederne gir gjennomgående	 uttrykk for at det 	at en kommune iblant 	bruke	r sentrene	, er
et kvali	tets	tegn: Det tyder på at disse familiene fanges opp, og at barne	ver	net har tilstrek	kelig
kompetanse til å vite når det bør innhentes bistand utenfra. 	Omvendt er det å overhodet ikke
bruke sentrene, ofte et tegn på at det også er store svakheter i det øvrige barnevernsarbeidet.
Noen kommuner	 driver et godt arbeid med sped	- og små	barns	familier 	på egenhånd. 	Sandnes er
et eksempel på dette, se boks inne i rapporten. 	Også disse kommune	ne ser ut til å bruke sentrene
i enkelte tilfeller, men da er dette primært begrunnet	 med 	behov for ekstra kapasitet	: Dette er
saker som kan dukke opp plutselig, og som haster. Kompetansen besitter barnevernet selv. 	Etter
sigende skal det også finnes små k	ommuner som er nær selvforsynt med denne typen tiltak i
dag, men dette har vi ikke rukket å følge opp.
Kommuner som ikke får plass i senter, gjør arbeidet etter varierende evne
Det er altså store forskjeller mellom barneverntjenestene på dette området. D	ermed er det
naturlig at de også klarer seg ulikt i de tilfellene de ikke får den hjelpen de har bedt om. Noen
barnevernledere kjøper 	tiltak	 utenom Bufetat, typisk i ett av de ideelle sentrene i Oslo. Andre ser
ut til å iverksette mer eller mindre planmess	ige tiltak selv. Sakkyndige brukes i noen tilfeller. Andre
private aktører ser ikke ut til å spille noen rolle i utred	nings	arbeidet, men 	i veiledningsarbeidet.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	75
5. Inndeling i utrednings	- og veiledningsfase
5.1.	 	Hva er konsekvensene av en klarere faseinndeling?
Barnevernlederne: Positive til faseinndeling, men med forbehold
De av barnevernlederne som allerede i dag får tiltak med en klar faseinndeling, var for	nøyd med
det. Det de trekker frem som det viktigste, er å få en konklusjon etter utred	ningen. Dette an	ses
viktig både for kommunen, som dermed kan vurdere hvordan de skal jobbe videre, og for familien,
som slipper å være «under utredning» lenger enn strengt nødvendig. «Poenget er ikke skillet i
seg selv, men at man konkluderer.»
Selve inndelingen i en utr	edningsfase og en veiledningsfase oppl	eves av flere som oppkonstruert.
Informantene legger stor vekt på at det må være en del veiledning i utredningsfasen. I dag fattes
dessuten vedtak for hele oppholdet samtidig, selv om det er delt inn i faser.
Det ble 	stilt spørsmål ved om det vil være nødvendig	 å fatte nytt vedtak før veilednings	fasen kan
ta til. Meningene var delte om hvor vanskelig dette ville være i praksis: Noen mente at
barneverntjenesten kunne ta sin beslutning på bakgrunn av informasjon underve	is i
utredningsoppholdet, og at det ikke ville være nødvendig for familien å dra hjem. Andre mente
dette vil bli svært byråkratisk, også ved at Bufetat må involveres. Dersom familiene må reise hjem
mellom fasene, antas det at mange vil falle fra.	 Det ble o	gså stilt spørsmål ved hva departementet
så for seg at inntakskriteriene til veiledningsdelen av oppholdet skulle være.
Sentrene: Ønsker å fortsette som i dag, uavhengig av hvordan dette er
Sentrene driver i dag ulikt, og det er et mønster i at de ideelle	 har mindre klare faser enn de
statlige. Gjennomgående ser det ut til at sentrene ønsker å fortsette slik det driver i dag: De som
tilbyr alt i ett opphold, 	vektlegger fordelene med det	 – og tilsvarende for de som driver klart
faseinndelt	. Dette gjelder fo	r øvrig også lengden på oppholdene, der de ideelle gjennomgående
har lengre opphold enn de statlige 	– og mener det er viktig. Enkelte unntak finnes på begge
punkter.
5.2.	 	Ensretting av utredningsarbeidet
I to av regionene er utredningsarbeidet nå mer rendyrket 	enn tidligere: I region vest har Stavanger
i en periode tilbudt kun utredning (har nå noe veiledning også), og i region sør er arbeidet delt
mellom sentrene slik at bl.a. Nygårdsveien driver kun utredning. Våre informanter 	mener
spissingen i de to nevnte s	entrene har gitt et langt 	bedre utrednings	arbeid	. Konkret trekkes frem
at de gir klarere svar på det de lurte på	, og at det er enklere å bruke anbefalingene i det videre
arbeidet. Det pekes også på at sentrene i mindre grad enn andre sentre 	foreslå	r vider	e tiltak hos
seg selv: «De vil	 jo gjerne ha familien hos seg selv litt.»
5.3.	 	Hvor lenge bør utredningsfasen vare?
Barnevernlederne er delt i dette spørsmålet, og det er et mønster at de vil ha det de har i dag.
Noen vil dermed ha åtte uker, og andre tre måned	er. En av barnevernlederne påpeker at
varigheten avhenger av arbeidsform: «Du kan sikkert kutte varigheten ned til åtte uker hvis du
intensiverer arbeidet.»
Også sentrene er delt. Enkelte mener 	fire	-seks ukers utredning er tilstrekkelig	, mens no	en av de
ideelle sentrene mener det vil være svært krevende med mindre enn tre må	neder.
Begge parter understreker at utredningen kan skje mer konsentrert i døgnopphold og dermed
vare kortere enn mer fleksible former.

Klokere vern av de aller minste
76	 	 	Vista Analyse
5.4.	 	Hvor lenge bør veiledningsfasen vare?
Både bar	nevernlederne og sentrene ga uttrykk for at det er langt vanskeligere å standar	disere et
veiledningsopphold enn et utredningsopphold: det er behov for fleksibilitet både på innhold og
varighet. Blant sentrene er det igjen systematikk i at det er de ideell	e som vil ha de lengste
oppholdene, mens noen av de statlige mener ned mot syv uker kan være tilstrekkelig. 	Et
argument for korte opphold er at dette tydeliggjør kommunenes ansvar: Barneverns	arbeidet skal
skje i kommunene, mens det som skjer på sentrene b	are er en start på det arbeidet som skal
gjøres. 	Igjen understrekes det at døgnopphold kan vare kortere enn andre former, alt annet likt.
6. Et mer fleksibelt utrednings	- og veiledningstilbud
6.1.	 	Potensialet for et mer fleksibelt utredningstilbud
Barnevernleder	ne: 	Stort sett negative, men med viktige unntak
Vi spurte om hvordan barnevernlederne trodde det ville fungere dersom sentrene gjennomførte
utredningsarbeidet hjemme hos familiene eller poliklinisk i stedet for gjennom døgnopphold.
Responsen var blandet: 	De fleste var 	avvisende	: Gitt at målgruppen for dette tiltaket skal være
som i dag, er dette familier som mange kommuner vil ha store utfordringer med å utrede godt nok
selv. Andre mener derimot at dette vil fungere godt for de aller fleste familiene, men m	ed noen få
unntak som bør ha døgnopphold: Familier der man er særlig bekymret for barnets sikkerhet. 	De
mest positive	 barnevernlederne	 var de som allerede gjør mye av utrednings	arbeidet selv, men
også små kommuner som på andre måter gir uttrykk for en off	ensiv holdning til
barnevernsarbeidet. Noen av barnevernlederne hadde hatt tilbud om dette tidligere, og disse sa
at det hadde fungert godt for dem	.
Barnevernlederne listet opp følgende fordeler og ulemper ved hjemmebasert utredning:
+ 	Bra for familier som 	bor svært langt unna sentrene, i den grad sentrene holder stengt i
helger og ferier.
+ 	Kan gjøre det enklere å få til 	et godt utredningsarbeid i grisgrendte strøk: En kombinasjon
av hjemmebesøk fra sentrene og veiledning av barneverntjenesten. «Dette må vær	e en
fellesoppgave.»
+ 	Kan sy sammen en pakke med flere aktører enn du får til med et døgnopphold:
Barnevernet, familie og nettverk, BUP mv.
- 	Sikkerheten til barnet: Sentre for foreldre og barn brukes	 nettopp	 i situasjoner der man
er usikker på 	foreldrenes o	msorgsevne. Kontinuerlig oppfølging gjennom døgnopphold
er nødvendig for å ivareta barnas sikkerhet.
- 	Foreldrene vil ofte klare å ta seg sammen de få timene hjemmebesøkene varer.
Du får et helt annet bilde ved døgnopphold.
- 	Det blir en uklar ansvarsdeling 	hvis barneverntjenesten og sentrene skal stå for
utredningsarbeidet sammen.
- 	Hjemmebasert utredning kan gjøre at foreldrene	 blir engstelige og	 presterer dårligere enn
de ellers ville ha gjort	. Døgnopphold gjør at de kan senke skuldrene. Men her reagerer
foreldrene veldig ulikt.
Poliklinisk utredning anses	 å være 	lite	 aktuelt. 	I store deler av landet vil familiene måtte kjøre
svært langt, og dette utgjør en ekstrabelastning. I tillegg kommer oppmøte	proble	matikk.
Sentrene:	 Mer negative, men kan være et god	t supplement
Sentrene er gjennomgående mer negative til å drive hjemmebasert utredning enn barne	vern	-
lederne. Flere av dem mener likevel dette kan være et godt supplement til døgnopphold, og for
noen grupper også et alternativ. Et hjemmebasert tilbud kan 	nå noen familier som ellers ikke ville
fått tilbud om opphold. det kan også gi et riktigere bilde av omsorgsevnen til en del foreldre: Noen

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	77
blomstrer i sentrene og bør prøves ut hjemme, mens andre er skjøre og må skjermes fra andre
familier.
Sentrene i r	egion midt, dvs. Viktoria og senteret i Molde, drev i en periode hjemmebasert utred	-
ning. D	e skulle utføre utredning, veiledning og oppfølging, og dekke	 hhv. Trøndelag og	 Møre og
Romsdal. Tilbudet var rettet mot familier med skolebarn, angstproblematikk el	ler som av andre
grunner ikke ønsket døgnopphold. Sentrenes erfaringer var blandede.	 Samlet sett mener de
kvaliteten ble dårligere. Prosjektet ble avsluttet etter to og et halvt år, og de så da at flere av
familiene ble søkt inn på døgnopphold.
Flere av s	entrene vil gjerne selv drive hjemmebasert utredning og mener dette kan fung	ere godt
– men som et supplement til døgnopphold. Ett forslag er at i hvert fall alle familiene med babyer
er inne til døgnopphold de første ukene. Etter dette kan utrednin	gen fo	rtsette hjemme. Høyrisiko	-
familier kan bo i senteret gjennom hele utredningsfasen. Familier med større barn antas å i mange
tilfeller kunne bli utredet godt hjemme. 	Hjemmebasert utredning og veiledning anses også å være
et godt alternativt for de med mindr	e problemer enn de som er innenfor målgruppen i dag, og
dermed langt mer aktuelt dersom målgruppen utvides.
Telematikk anses å kunne brukes som et supplement til hjemmebasert utredning, for eksempel
ved at de ansatte ved sentrene bidrar til å tolke film. D	et er imidlertid også nødvendig for dem å
«kjenne på det»	 selv i utredningsarbeidet	: Se blikket, kontakten og marmoreringen i huden.
Andre informanter
De andre informantene har ulike ståsteder, men noen punkter er relevante å ta med. 	Et argument
mot hjemm	ebasert veiledning er at staten dermed går direkte inn på kommu	nens ansvarsområde.
«Hva kan staten som ikke kommunen selv kan gjøre?»	 Videre: 	Geo	grafiske avstander bør være
et selvstendig argument for å tilby døgnopphold.	 Til slutt: Et mulig kombinasjons	opplegg er at
familien bor på senteret en periode først, og at senteret deretter kommer til kommunen og er der
en hel dag, fordelt med en halv på familien og en halv på barneverntjenesten. Dette suppleres
med skypeveiledning av barneverntjenesten.
6.2.	 	Potensi	alet for et mer fleksibelt veiledningstilbud
Barnevernlederne: Positive til hjemmebasert veiledning
Barnevernlederne mener ganske generelt at det vil være enklere å få til et godt tilbud om
hjemmebasert 	veiledning 	enn om hjemmebasert 	utredning.	 Vi foreslo 	et opplegg med åtte ukers
utredning i senteret, deretter at hjemmebasert veiledning gjennom et samar	beid mellom senteret
og kommunen	. Lederen for en liten tjeneste (interkommunalt samar	beid): 	«Dette er en optimal
løsning sett fra våre kommu	ner. Men du h	ar dette med geografi: kan evt. supplere med korte
døgnopphold underveis i veiledningsperioden, for eksempel to	-tre døgn.»
For familiene kan det være en stor fordel med kortere opphold: Far jobber og nyfødte	-familier vil
ofte ønske å være i nærheten av fam	ilie og nettverk. Ved hjemmebasert veiledning får du en
relasjon med de som skal følge opp hjemme, det blir en helt annen kontinuitet. Hvor lenge bør
veiledningen vare? Minimum åtte uker. En gang i uka, kanskje flere, men det avhenger av hva
slags saker de	t er og i hvor stor grad du kan spille på andre i kommunen.
En del kommuner bruker heller ikke i dag sentrene i veiledningsarbeidet. De gjør jobben selv,
eller bruker 	andre ideelle aktører	. En viktig gruppe mener dessuten at det her er et stort potensial
for samarbeid mellom kommunene, gjerne i form av «tiltaksbanker» der enkelte kommuner
spesialiserer seg på noe, og andre på noe annet. Slike samarbeid kan være en forutsetning for
sped	- og småbarnsteam, der kommunene setter sammen grupper fra ulike tjenest	er som
sammen kan ta seg av sped	- og småbarnsfamiliene. Slike team kan bestå av representanter fra
barneverntjeneste, helsestasjon, helsetjeneste mv., men også psykolog og personer med
sertifisering i veiledningsmetoder.

Klokere vern av de aller minste
78	 	 	Vista Analyse
Vi spurte hva kommunene trenger bi	stand til i veiledningsarbeidet. 	«Det er ikke tiltakene som er
mest utfordrende, men å vurdere hvilke tiltak som er gode nok. Så hvis senteret kommer med
klare anbefalinger etter utredningsoppholdet, vil det normalt være mulig for kommunene å
gjennomføre. 	Hvis anbefalingen er videre utprø	ving, så vil mange kom	mu	ner slite med å vurdere
hensiktsmessigheten av tiltaket. Men for å prøve ut tiltak, trenger du ikke døgnopphold.»
Ikke alle barneverntjenester står klare til å ta over mer av dette arbeidet. Også 	veiledning krever
så spesialisert kompetanse både på barna og metodene at det vil være vanskelig for en del små
kommuner å opprettholde: Dette krever mengdetrening. Det understrekes at dette særlig gjelder
de aller minste barna.
Poliklinisk arbeid anses 	igjen som langt mindre aktuelt, med samme begrunnelse	 som for
utredning	: Reiseavstander og oppmøteproblematikk.
Sentrene:	 Mer negative enn barnevernlederne, men tross alt bedre enn utredning
Flere av sentrene har drevet hjemmebasert veiledning. Dette ser 	ut til å ha fungert bedre enn
utredningen, men det er også her utfordringer med mye reisetid. Det fungerer spe	sielt godt 	for
familier med litt større barn og der en vet at omsorgen er god nok.
Andre sentre er langt mer negative	 og mener døgnopphold er n	ødvendig også i veilednings	-
arbeidet. Noen hevder at dette er like metodisk krevende som utredning, samt at det er viktig å
fange opp familiene på utfordrende tidspunkt som morgen og kveld. Andre legger vekt på
kapasitet og mener kommunene ikke vil priorit	ere dette tilstrekkelig.
Et av sentrene legger vekt på at deres opplegg i dag er laget ut fra at de jobber døgnbasert, og
at dette ikke er lett å endre. Som et kompromiss foreslår de at en jobber hjemmebasert først, for
å avklare hva de trenger, dernest e	n lengre periode som døgnopphold, og så til slutt igjen
hjemmebasert.
Andre	 informanter
Hjemmebasert utredning og veiledning i samarbeid med barneverntjenestene kan gi et godt
arbeid i den enkelte saken og øke barnevernets kompetanse på sikt. Barnevernet 	kan for
eksempel snakke med familien og ta opp samtalen, som så sendes til senteret for at de kan gi
innspill på hvordan samtalene kan forbedres. Ved kartleggingen kan barnevernet krysse av på
skjemaet, og så kan senteret vurdere resultatene. 	Det vises til	 at en har kommet lenger på dette
i BUP.
6.3.	 	Andre punkter knyttet til et mer fleksibelt tilbud
Oppfølging etter veiledningsoppholdet anses som bra av alle parter
Flere av sentrene tilbyr i dag oppfølging i etterkant av oppholdet. Dette er noe både
barnevernl	edere og sentre mener er nyttig. Oppfølgingen skje poliklinisk eller hjemme	basert.
Aline tilbyr bl.a. poliklinisk oppfølging der de «tar pulsen på tilknytningen» raskt ved bruk av
standardiserte metoder. Tilbudet er gratis for de familiene som først har v	ært på opphold der og
gjelder til barnet er fem år.
Senteret i Molde tilbyr hjemmebasert oppfølging i seks uker etter oppholdet. Oppføl	gin	gen skjer
ved at familiens kontaktperson i senteret reiser hjem til familien på faste avtaler. Senteret
etablerer ko	ntakt med de som skal følge opp familien i kommunen, alt fra barnehage til
foreldrenes skole eller arbeidsplass.
Ønske om kompetanseoverføring fra sentrene til 	barneverntjenestene
Både barnevernlederne og sentrene ønsker seg at sentrene får større mulighet	er til å gi bistand
til barneverntjenestene	 både knyttet til behandlingen av enkeltsaker og mer generelt i

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	79
kompetansehevingen	. Bistanden kan skje ambulant eller via telematikk. Tjene	stene kan særlig
ha behov for å kvalitetssikre egne vurderinger	, for ekse	mpel de ana	lysene de har gjort av film.
Sentrene kan også se live	-overføringer 	– men det er hele tiden kommunene som bør ha kontakten
med familiene.	 Det at 	barnevernet	 kan si at deres vurderinger er kvalitetssikret av andre, er iblant
viktig for å få gjen	nomslag i retten.	 Små kommuner kan ha særlig stort behov for slik
kvalitetssikring fordi det er vanskeligere å opprettholde denne typen kompetanse uten
mengdetrening. «	Det er ikke vanskelig å kartlegge, men å tolke kart	leg	gingsresultatene.	»
7. Konsekvenser 	for sentrene av forslag	ene
Hjemmebasert arbeid krever mer personell for å dekke turnusene. Antallet avhenger av reisetid.
Vi ba noen av sentrene gi anslag på ressursbehovet, gitt fem plasser på døgnopphold og fem på
hjemmeba	sert arbeid. Senter A mener de t	renger fem i tillegg: En psykolog, tre terapeuter og en
til det praktiske	. Senter B mener de trenger seks i tillegg: To psykologer og fire terapeuter («men
da kan vi like godt ta seks familier»). For fem familier på poliklinisk arbeid mente senter C at de
trenger e	n psykologspesialist, to miljøterapeuter	. Poliklinisk arbeid kan også kreve	 tilpassede
lokaler. De som kommer poliklinisk bør skilles fra de som bør der fast, og også fra
administrasjonen. Helst ulike innganger.
Enkelte mener at det å innrette sen	trenes tilbud klarere mot utredning vil gjøre at ansatte slutter,
fordi det oppleves som uetisk å bare arbeide for å 	avdekke	 og ikke 	utbedre 	svikt. Andre påpeker
at en spissing mot utredning ofte gir bedre kvalitet på arbeidet og at dette er motiverende. V	i har
ikke grunnlag for å konkludere om dette er et problem.
8. Egenandelens betydning for etterspørselen
Vi stilte barnevernlederne flere spørsmål som hadde til hensikt å avdekke hvordan deres
etterspørsel avhenger av størrelsen på den egenandelen de må beta	le.
Full kommunal egenandel for veiledning, anslått til 230	 000 kroner/mnd, anses som helt uaktuelt
å skulle betale.	 Barnevernlederne har ulike oppfatninger om hvordan de vl reagere:	 «For 230	 000
kr/mnd kan du iverksette mye kompetanshevende tiltak!» 	«Det	te ville tvunget frem et samarbeid
med andre kommuner for å bygge opp kompetansen selv.»	 En tredje er redd de vil anbefale en
omsorgsovertakelse tidligere, siden de ikke kan se hvordan de skal kunne gi et godt alternativt
tilbud. Private aktører anses ikke	 å gi et særlig relevant tilbud til denne gruppen i dag.
En del av sentrene ble spurt om de vil utforme et billigere tilbud dersom veiledningen blir så mye
dyrere. Svarene varierte, på samme måte som for sentrenes vilje til å arbeide mer hjemmebasert:
Inno	vasjonsviljen synes ujevnt fordelt.
Lavere egenandel for andre typer utredning og veiledning ville ifølge barnevernlederne ikke
påvirket deres etterspørsel nevneverdig: «Vi barnevernledere er opptatt av behovet, ikke av
pengene.	 Jeg ville aldri tenkt at f	ordi det er billigere å gjennomføre hjemmebasert utredning, så
vil jeg gjøre det.	» Noen gir riktignok mer nyanserte svar: Døgnopphold medfører også andre
kostnader enn den rene egenandelen, som frikjøp av far fra arbeid og reise til og fra samt ved
hjemmeb	esøk.
Flere reagerer på dagens prissystem:
- 	Forskjellen i pris mellom full og delvis forpleining står ikke i forhold til de faktiske
utgiftsforskjellene.
- 	Det samme gjelder påslagene per ekstra familiemedlem.
- 	Gitt a	t kommunene betaler langt høyere egenande	l for større familier, er det urimelig at
(de ideelle) sentrene får den samme prisen uansett familiestørrelse. Da tjener Bufetat på
å prioritere de store familiene.

Klokere vern av de aller minste
80	 	 	Vista Analyse
Det ble pekt på en urimelighet i høringsnotatet: Kommunene foreslås her å få overført en re	kke
oppgaver, og den eneste de ikke skal kompenseres for, er veiledningen av sped	- og småbarns	-
familier. Dette fordi de frigjorte midlene fra denne oppgaven ikke foreslås overført til kommunene
gjennom kommunerammen, men til det statlige utredningsarbeidet	. Dette ble sett i sammenheng
med at sped	- og småbarnsarbeidet er det eneste der staten foreslås gitt en større rolle enn i dag:
«Dette er jo et av de aller viktigste områdene.»
9. Annet
Bør Bufetat ha bistandsplikt, eller bør kapasiteten være tilbudsbestemt	?
Informantene ble ikke systematisk spurt om Bufetat bør ha en bistandsplikt på dette området,
men mange hadde likevel meninger om det. Flere særlig blant barnevern	lederne ga uttrykk for at
bistandsplikt er helt nødvendig, og at de hadde lest høringsnotat	et som at det var det som ble
foreslått.
Andre la vekt på at det vil være svært vanskelig for Bufetat å justere kapasiteten opp og ned i takt
med etterspørselen uten at dette ville bli svært kostbart. Det ble påpekt at det er denne problem	-
stillingen inst	itu	sjonene står overfor i dag, men at kompetansen i sentrene er minst like
spesialisert. Det antas dermed å ville bli svært vanskelig og kostbart å skulle stadig innhente nye
psykologer mv. for så kort tid etter å si dem opp. Enkelte av informantene trekk	er dermed selv
den slutningen at kapasiteten må være tilbudsbestemt.
Et annet argument som ble brukt mot bistandsplikt, er at kommunene da vil etterspørre statlige
bistand også i tilfeller de bør kunne klare å gjøre vurderingene selv.
Stort potensial for å	 effektivisere tilbudet
Mange av sentrene er i dag små. Samtidig er de betydelige stordriftsfordeler i den forstand at
behovet for ansatte øker mindre enn proporsjonalt med antallet familier. I tillegg er det mange av
sentrene som har ledig plass i byggene	 de holder til i. Til sammen betyr dette at det vil være mulig
å øke tilbudet målt i antallet plasser ved å slå sammen noen av sentrene. I region sør er det for
eksempel fire sentre, hvorav to med to plasser og to med fire.
Flere av sentrene tok selv opp 	at de kunne gitt et tilbud til flere familier uten å øke antallet ansatte
nevneverdig. Et av de mindre sentrene oppgir for eksempel å kunne doble sin kapasitet ved å få
tilført 1,5	-2 årsverk, og uten å gjøre noe med bygningsmassen.
Andelen opphold 	som ende	r med omsorgsovertakelse
En betydelig andel av oppholdene i sentrene ender med omsorgsovertakelse, enten underveis i
oppholdet eller via en anbefaling fra sentrene. Mange av omsorgsover	takelsene er frivillige. Vi
spurte både barnevernlederne og sentrene o	m omtrent hvor stor denne andelen er, og svarene
lå typisk på 40 eller 50 pst. 	Enkelte hadde langt færre og enkelte flere, men dette ser ut til å være
rene unntak. Noen av sentrene telte også opp antallet flere år tilbake og kom også da frem til 40	-
50 pst.
I tillegg kommer en del omsorgsovertakelser flere år etter utskrivingen. Det finnes ikke tall på hvor
mange dette dreier seg om.

Klokere vern av de aller minste
Vista Analyse 	 	 	81

Klokere vern av de aller minste
82	 	 	Vista Analyse

Vista Analyse AS
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på
økonomisk forskning, utredning, eva	luering og rådgivning. Vi utfører oppdrag
med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale temaområder
omfatter klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.

Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og	 bred erfaring
 inn	ennfor konsulentvirksomhet. Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med
selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. Selskapet er i sin
helhet eiet av medarbeiderne.
Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-analyse.no
vista	-analy	se.no